核心提示:古樹名木是記錄自然生態(tài)變遷的“活化石”。黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想指引下，我國古樹名木保護工作取得了長足進步和可喜成績。但古樹名木保護工作仍存在一些亟待解決的體制機制問題。在此背景下，國務院頒布《古樹名木保護條例》（以下簡稱《條例》），自2025年3月15日起施行。
以法治力量守護“綠色國寶”
古人云，“名園易得，古樹難求”。散布山水間的古樹名木，以年輪為光陰作證，被稱作“綠色國寶”“有生命的文物”。
古樹名木是記錄自然生態(tài)變遷的“活化石”。黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想指引下，我國古樹名木保護工作取得了長足進步和可喜成績。但古樹名木保護工作仍存在一些亟待解決的體制機制問題。在此背景下，國務院頒布《古樹名木保護條例》（以下簡稱《條例》），自2025年3月15日起施行。這是我國首次以行政法規(guī)形式，明確古樹名木保護管理工作應遵守的行為規(guī)范，填補了古樹名木保護領(lǐng)域國家層面的法規(guī)空白。古樹名木迎來了法治保護的春天。
《條例》在古樹名木法治保護方面，作了哪些規(guī)定？實施過程中，有哪些值得注意的地方？近日，民主與法制社記者就此采訪了北京林業(yè)大學生態(tài)文明研究院副院長、生態(tài)法研究中心主任、法學教授楊朝霞，中南林業(yè)科技大學法學院教授、湖南省生態(tài)安全檢查理論研究中心研究員胡瀟瀟。
古樹名木分級分類科學施策
《條例》出臺前，2000年9月實施的《城市古樹名木保護管理辦法》（以下簡稱《辦法》）對我國城市古樹名木保護管理工作發(fā)揮了積極作用，但《辦法》效力層級較低、適用范圍存在局限性。
第二次全國古樹名木資源普查結(jié)果顯示，我國普查范圍內(nèi)的古樹名木共508.19萬株，約95%分布在鄉(xiāng)村。楊朝霞表示：“相較《辦法》及其他現(xiàn)行古樹名木相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件，《條例》不僅擴大了適用范圍，還增加了保護等級。《辦法》僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)和風景名勝區(qū)的古樹名木保護管理，《條例》則將鄉(xiāng)村等其他偏遠地方的古樹名木納入保護，填補了鄉(xiāng)村古樹名木保護的立法空白。此外，《辦法》僅將古樹名木分為一級和二級，《條例》則對古樹實行三級保護、對名木均實行一級保護?！?
“一直以來，古樹名木分類認定的主要爭議集中在標準不統(tǒng)一和范圍模糊。如，人工培育的樹木是否應納入保護范圍存在爭議?！焙鸀t瀟表示，《條例》明確古樹不包括人工培育、以生產(chǎn)木材為主要目的的商品林中的樹木，主要是突出古樹名木的歷史、文化和生態(tài)價值，避免保護資源過度分散，實現(xiàn)保護與利用的平衡。楊朝霞也關(guān)注到了該問題。他認為，《條例》引入功能管制、目標導向的思維，不以保護古樹名木為由“一刀切”，充分發(fā)揮人工商品林的經(jīng)濟效益，切實維護林業(yè)從業(yè)者的合法權(quán)益。
過去，分級標準不統(tǒng)一、不靈活等問題，一直是古樹名木分級保護的痛點難點?！稐l例》對古樹按照樹齡實行分級保護，對樹齡500年以上、300年以上不滿500年、100年以上不滿300年的古樹，分別實行一級、二級、三級保護；對名木均實行一級保護；考慮到部分城市實際，允許省級人民政府根據(jù)實際情況對城市古樹實行提級保護。
“優(yōu)化分級保護制度，是《條例》的主要亮點之一。”楊朝霞表示，《條例》突出針對樹齡不同、權(quán)屬不同、分布區(qū)域和形式不同的古樹名木，創(chuàng)新性地提出了靈活保護、提級保護制度。例如，由于不同地區(qū)氣候條件和生態(tài)環(huán)境的差異，樹木的生長繁殖狀態(tài)不一，有些地區(qū)300年以上樹齡的樹木便已稀缺?！稐l例》賦予了地方管理部門提級保護的靈活事權(quán)，體現(xiàn)了因地制宜的環(huán)境治理理念。
楊朝霞介紹，古樹的分級認定長期以樹齡為主要指標，樹齡會伴隨時間的推移有所變化。對此，《條例》明確全國綠化委員會定期開展全國古樹名木資源普查；縣級以上人民政府古樹名木主管部門適時開展古樹名木資源補充調(diào)查，并根據(jù)普查、補充調(diào)查結(jié)果認定古樹名木，確立了古樹名木動態(tài)管理模式，這對各地統(tǒng)一規(guī)范古樹名木普查和認定程序具有積極指導意義。
古樹名木管護責任落實落細
近年來，全國不少地區(qū)對古樹名木實施“一樹一檔”“一樹一策”的保護管理模式，重點區(qū)域和具有重要價值的古樹名木得到了有效保護。但部分地區(qū)，一些古樹仍在遭受“微破壞”“慢破壞”，甚至“保護性破壞”。
楊朝霞認為，古樹名木日常養(yǎng)護長期存在的主要問題是“科學養(yǎng)護”缺乏明確標準，權(quán)責缺乏框架性規(guī)定，這導致部分區(qū)域古樹名木保護流于形式?！稐l例》第十二條規(guī)定，縣級人民政府古樹名木主管部門應當按照有利于加強古樹名木日常養(yǎng)護的原則，明確有關(guān)單位、個人作為日常養(yǎng)護責任人，與其簽訂日常養(yǎng)護協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務。胡瀟瀟表示，《條例》有效解決了保護古樹名木的責任劃分、養(yǎng)護標準及執(zhí)行力度等問題，為古樹名木保護提供了更堅實的制度保障。
以新興技術(shù)賦能古樹名木保護至關(guān)重要。古樹名木也會面臨“生老病死”。對此，《條例》明確了縣級人民政府古樹名木主管部門救治復壯的責任，實現(xiàn)日常養(yǎng)護與專業(yè)救治有機銜接。楊朝霞建議，應當按照古樹名木的生命周期，建立“監(jiān)測—進入—體檢—救護—退出”機制，增設“健康體檢”制度，為后續(xù)專業(yè)養(yǎng)護奠定信息基礎(chǔ)。同時，優(yōu)化智慧管理系統(tǒng)，通過開發(fā)上線的“全國古樹名木智慧管理系統(tǒng)”，將每一株古樹名木都落到“圖上”，實現(xiàn)精準管理。
“對于古樹名木的保護，不僅要有健全完善的制度，還要有懂得保護的管理和技術(shù)人才?！睏畛急硎荆稐l例》關(guān)于“古樹名木保護管理情況，應當納入領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計”等規(guī)定，是打通古樹名木保護“最后一公里”的重要舉措?！稐l例》還規(guī)定了諸多獎勵條款，例如，第六條規(guī)定國家鼓勵通過認捐、認養(yǎng)等多種形式資助古樹名木保護事業(yè)，第十二條規(guī)定，對在古樹名木保護管理工作中作出突出貢獻的單位、個人按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎勵等；還明確提出，“縣級人民政府古樹名木主管部門應當加強對日常養(yǎng)護責任人的技術(shù)指導和培訓”。這些規(guī)定有助于提升全社會對古樹名木保護的參與度，提高相關(guān)責任人的科學養(yǎng)護能力和保護管理水平。
嚴厲打擊涉古樹名木違法犯罪
2600年樹齡的“古楠木王”被切塊盜走，500年樹齡的樟木被灌注農(nóng)藥，100多年樹齡的“金彈子”被鋸斷樹根……近年來，非法采伐、毀壞古樹名木的案件時有發(fā)生。
對于違法采伐、移植或損害古樹名木及其生長環(huán)境的違法行為，楊朝霞表示，《條例》頒行前，《辦法》以規(guī)定違法行為模式為主，對于民事賠償責任、行政處罰責任的追究需結(jié)合《城市綠化條例》予以適用，而該條例缺乏具體的罰款標準?！稐l例》深入貫徹落實“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”理念，不僅對民事責任、行政責任、刑事責任作了全面規(guī)定，而且普遍采用了“行政處罰+責令改正”“分類處罰，分級罰款”模式。這扭轉(zhuǎn)了“重處罰，輕修復”“重行政，輕民事”“重罰則，輕標準”的原有格局，強化了對違法行為的區(qū)分精度和打擊力度，增強了法律制裁的威懾力和針對性。
過去，對破壞古樹名木的行為缺乏統(tǒng)一追責標準，導致司法實踐中對古樹名木的價值認定存在較大差異。例如，在廣西南寧市高山榕樹枝被撞斷案中，貨車撞上“風水樹”，保險公司認定理賠金額為3000元，村民則要求賠償8.8萬元。在江西撫州古樟樹破壞案中，始于三國時期的古樟樹被機動車撞損，法院最終認定賠償26萬余元。在全國首例古樹名木環(huán)境公益訴訟案中，當?shù)劓?zhèn)政府及村委會偷偷移栽1870棵古棗樹并導致大面積死亡，鎮(zhèn)政府被判賠償361萬元。
楊朝霞介紹，在上述案件中，民眾難以確定其不法行為造成的損失及社會危害性?！稐l例》第二十六條、第二十七條、第二十八條明確了破壞古樹名木各類違法行為的行政處罰標準，這將在一定程度上規(guī)范裁判尺度不一問題。
“《條例》對破壞古樹名木的行為統(tǒng)一了追責標準，對其法律責任進行全面規(guī)定，形成分層定責機制。”胡瀟瀟表示，依照《條例》第二十九條的規(guī)定，民事責任方面，非法采伐、移植或損害古樹名木及其生長環(huán)境，給他人造成人身、財產(chǎn)等權(quán)益損害的，須依法承擔民事賠償責任；行政責任方面，相關(guān)行為將面臨責令停止侵害、沒收違法所得、罰款等處罰，構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；刑事責任方面，構(gòu)成犯罪的，依據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百四十四條的規(guī)定，以危害國家重點保護植物罪定罪處罰。
統(tǒng)籌推進古樹名木保護發(fā)展
古樹名木具有深厚的歷史文化內(nèi)涵，承載著生態(tài)環(huán)保、經(jīng)濟發(fā)展等“綠色使命”。為保障古樹名木文化延綿不息，統(tǒng)籌古樹名木保護與經(jīng)濟社會發(fā)展，《條例》明確在不損害古樹名木及其生長環(huán)境的前提下，允許合理利用古樹名木資源開展保護技術(shù)、遺傳育種、生物學等科學研究，結(jié)合歷史文化名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)村落及傳統(tǒng)節(jié)慶、民俗挖掘古樹名木的歷史文化價值，允許傳統(tǒng)經(jīng)濟樹種權(quán)利人依法開展必要的生產(chǎn)經(jīng)營活動。同時，提倡開展科普宣教促進古樹名木資源與生態(tài)旅游融合發(fā)展。湖南省永州市雙牌縣以培育桐子坳村古銀杏群旅游模式探索試點“古樹名木+生態(tài)旅游”，助力鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民增收致富，便是古樹名木保護、傳承和利用的一個典型模式。
楊朝霞認為，《條例》在全面保護古樹名木的基礎(chǔ)上注重文化傳承與合理利用，充分發(fā)揮古樹名木的多重價值，踐行生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好“三生共贏”生態(tài)文明理念，實現(xiàn)了保護與發(fā)展良性循環(huán)。
胡瀟瀟認為，《條例》允許合理挖掘、利用其生態(tài)價值、歷史文化價值和經(jīng)濟價值，有利于促進古樹名木保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)，推動形成保護與利用良性互動的長效機制。
