值得關(guān)注的是，這是民法典頒布實(shí)施以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委首次以民法典為上位法依據(jù)對(duì)公民提出的審查建議作出處理的案例。
作為維護(hù)業(yè)主權(quán)益的“法寶”，業(yè)委會(huì)的重要性不言而喻，不但關(guān)系著業(yè)主如何行使自己的權(quán)利，也關(guān)系到廣大業(yè)主的切身利益。然而一直以來(lái)，實(shí)踐中業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)的成立比例不高。導(dǎo)致業(yè)委會(huì)成立難的原因是多方面的。這其中，部分地方在物業(yè)管理?xiàng)l例中對(duì)成立業(yè)委會(huì)設(shè)置了門(mén)檻，將“按時(shí)交納物業(yè)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用”作為參選業(yè)主委員會(huì)成員的必要條件，有公民對(duì)此向全國(guó)人大常委會(huì)法工委提出了審查建議。
全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)研究認(rèn)為，民法典物權(quán)編對(duì)業(yè)主大會(huì)、業(yè)委會(huì)成立的具體條件和程序作出了原則性的指引規(guī)定。將“按時(shí)交納物業(yè)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用”作為參選業(yè)主委員會(huì)成員的必要條件，缺乏上位法依據(jù)，不符合立法原意和法治精神，應(yīng)予以糾正。
“業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主自治組織，其委員參選資格基于建筑物區(qū)分所有權(quán)產(chǎn)生，是法律賦予業(yè)主的民事基本權(quán)益。根據(jù)立法法和民法典有關(guān)規(guī)定，地方性法規(guī)在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下，不宜對(duì)業(yè)主委員會(huì)委員參選資格作出限制。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人說(shuō)。
認(rèn)為與上位法不符
公民提出審查建議
2020年1月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委收到公民張某某的來(lái)信，信中提及某省出臺(tái)的物業(yè)管理?xiàng)l例中有關(guān)競(jìng)選業(yè)委會(huì)委員資格的規(guī)定。
根據(jù)該規(guī)定，業(yè)委會(huì)委員的首要條件是“遵守國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、業(yè)主公約或者管理規(guī)約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則，積極履行業(yè)主義務(wù)，按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用”。在張某某看來(lái)，這一規(guī)定與國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《物業(yè)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）的相關(guān)規(guī)定并不一致，建議對(duì)其進(jìn)行審查。
“《條例》第十六條規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)由熱心公益事業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)、具有一定組織能力的業(yè)主擔(dān)任。換言之，只要是小區(qū)業(yè)主，就都有被選為業(yè)委會(huì)委員的可能性，沒(méi)有其他限制條件。而省里的條例似乎是站在物業(yè)公司的角度出發(fā)，在與上位法存在沖突的前提下，盡力在強(qiáng)調(diào)委員的義務(wù)而不是權(quán)利?！睆埬衬痴J(rèn)為，這一規(guī)定造成一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：如果物業(yè)公司沒(méi)有通過(guò)業(yè)主大會(huì)表決私自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)亂收費(fèi)，一批業(yè)主對(duì)此不滿意而拒絕按時(shí)交納物業(yè)費(fèi)。那么，按照省條例，這批業(yè)主即使依法積極地想?yún)⑦x業(yè)委會(huì)，也無(wú)法成為業(yè)委會(huì)成員，更無(wú)法有效地通過(guò)業(yè)委會(huì)為業(yè)主們爭(zhēng)取更多的權(quán)利。
“實(shí)際上一般來(lái)說(shuō)，一位業(yè)主長(zhǎng)期拖欠物業(yè)費(fèi)是不會(huì)被選為業(yè)委會(huì)委員的。但如果大家認(rèn)為這位業(yè)主是為大家爭(zhēng)取利益，那么，即使他長(zhǎng)期拒繳物業(yè)費(fèi)也仍能夠得到大家的信任和支持而當(dāng)選?！睆埬衬痴f(shuō)。
無(wú)獨(dú)有偶。同年9月，又有公民通過(guò)中國(guó)人大網(wǎng)審查建議在線提交平臺(tái)提出對(duì)某省的物業(yè)管理?xiàng)l例第三十一條進(jìn)行審查。審查建議人提出，該省條例第三十一條第二款規(guī)定將“必須按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)用和住房專(zhuān)項(xiàng)維修資金”作為業(yè)主參選業(yè)主委員會(huì)成員的必要條件，與《條例》第六條、第十六條的規(guī)定不一致。
地方立法機(jī)關(guān)給出多個(gè)理由
記者采訪中了解到，對(duì)于成立業(yè)委會(huì)，民法典第二百七十一條規(guī)定，業(yè)主對(duì)專(zhuān)有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利。第二百七十七條規(guī)定，業(yè)主可以設(shè)立業(yè)主大會(huì)，選舉業(yè)主委員會(huì)。業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)成立的具體條件和程序，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。地方人民政府有關(guān)部門(mén)、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)立業(yè)主大會(huì)和選舉業(yè)主委員會(huì)給予指導(dǎo)和協(xié)助。
《條例》以及地方性法規(guī)都屬于民法典中所說(shuō)的“法律、法規(guī)”的范圍。
《條例》第六條規(guī)定，房屋的所有權(quán)人為業(yè)主，享有選舉業(yè)主委員會(huì)成員的權(quán)利，并享有被選舉權(quán)。第七條規(guī)定，業(yè)主在物業(yè)管理活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)履行按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)用的義務(wù)。第十六條規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)由熱心公益事業(yè)、責(zé)任心強(qiáng)、具有一定組織能力的業(yè)主擔(dān)任。
經(jīng)粗略梳理，記者發(fā)現(xiàn)，目前全國(guó)范圍內(nèi)，將“按時(shí)交納物業(yè)管理費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用”作為參選業(yè)主委員會(huì)成員必要條件的地方立法并非個(gè)例，不少地方的物業(yè)管理?xiàng)l例都有類(lèi)似的規(guī)定。此次被提起審查建議的某省條例的制定機(jī)關(guān)也表示，之所以作出這種規(guī)定除了基于該省物業(yè)管理的實(shí)際需要，還參照了此前的其他多個(gè)省市的立法經(jīng)驗(yàn)。
據(jù)悉，地方立法之所以會(huì)將“按時(shí)交納物業(yè)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用”作為業(yè)主參選業(yè)主委員會(huì)成員的必要條件主要出自幾方面的考慮：首先，業(yè)委會(huì)作為業(yè)主的自治性組織，主要功能是服務(wù)業(yè)主、維護(hù)業(yè)主合法權(quán)益，業(yè)主委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)具備較高的素質(zhì)和能力。其次，《條例》規(guī)定業(yè)主委員會(huì)有督促業(yè)主交納物業(yè)費(fèi)的義務(wù)，如果不將按時(shí)交納物業(yè)費(fèi)作為業(yè)主委員會(huì)成員的條件，就會(huì)出現(xiàn)沒(méi)有交納物業(yè)費(fèi)的業(yè)主委員會(huì)成員要求其他業(yè)主交納物業(yè)費(fèi)的尷尬局面，不利于業(yè)委會(huì)正常履行職責(zé)、有效開(kāi)展工作。此外，住建部《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第三十一條將“模范履行業(yè)主義務(wù)”作為成為業(yè)主委員會(huì)成員的條件。因此，地方立法機(jī)關(guān)認(rèn)為，相關(guān)規(guī)定并不違反國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)等有關(guān)規(guī)定。
全國(guó)人大常委會(huì)法工委一錘定音：
不符合立法原意
收到公民提出的審查建議后，按照工作流程，全國(guó)人大常委會(huì)法工委啟動(dòng)了對(duì)兩個(gè)省份的物業(yè)管理?xiàng)l例的審查。經(jīng)研究，全國(guó)人大常委會(huì)法工委認(rèn)為，將“按時(shí)交納物業(yè)費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用”作為參選業(yè)主委員會(huì)成員的必要條件，缺乏上位法依據(jù)，不符合立法原意和法治精神。
“現(xiàn)行法律和行政法規(guī)均未對(duì)業(yè)主委員會(huì)的參選資格作出限制，在這一情形下，地方性法規(guī)可以依法對(duì)業(yè)主委員會(huì)成立的具體條件和程序作出規(guī)定，但不宜對(duì)成員資格作出限制規(guī)定。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)。
全國(guó)人大常委會(huì)法工委同時(shí)認(rèn)為，民法典物權(quán)編明確業(yè)主可以通過(guò)業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)開(kāi)展自治管理，其立法原意是鼓勵(lì)業(yè)主以自治管理實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。
“在實(shí)踐中，拒不交納物業(yè)費(fèi)的業(yè)主要求參加業(yè)主委員會(huì)選舉，大多是認(rèn)為本小區(qū)現(xiàn)有物業(yè)管理機(jī)構(gòu)侵害其合法權(quán)益。根據(jù)業(yè)主委員會(huì)成員的選舉程序，業(yè)主大會(huì)選舉前，參選業(yè)主的基本情況，包括是否按時(shí)交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)等費(fèi)用的情況，都會(huì)予以公示。業(yè)主們?cè)诿髦渚懿唤患{物業(yè)費(fèi)的情況下，仍通過(guò)業(yè)主大會(huì)將其選舉為業(yè)主委員會(huì)成員，說(shuō)明大部分業(yè)主認(rèn)可其拒不交納物業(yè)費(fèi)的行為，也反映物業(yè)管理中存在的問(wèn)題?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委方面認(rèn)為，此時(shí)，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)支持業(yè)主通過(guò)自治方式實(shí)現(xiàn)自身救濟(jì)，如果地方性法規(guī)將“按時(shí)交納物業(yè)費(fèi)等費(fèi)用”作為參選業(yè)主委員資格的限制性條件，將剝奪這種情況下業(yè)主通過(guò)自治尋求救濟(jì)的法定權(quán)利，不符合立法原意。
“業(yè)主與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間是基于物業(yè)服務(wù)合同產(chǎn)生的民事法律關(guān)系，業(yè)主拒不交納物業(yè)服務(wù)費(fèi)的行為，是民法典規(guī)定的違約行為，物業(yè)服務(wù)企業(yè)可以通過(guò)違約條款尋求救濟(jì)。地方性法規(guī)以資格限制的方式，干預(yù)平等主體之間的民事法律關(guān)系，不符合法治精神?！痹撠?fù)責(zé)人說(shuō)。
