當前，泛化和濫用國家安全概念已成為全球性問題，國際貿易規(guī)則面臨嚴峻挑戰(zhàn)。國際法從以主權平等、合作與發(fā)展為主導的范式，逐步向以國家安全、風險預防和危機管理為中心的法律框架演變。在此背景下，安全例外條款逐漸從世界貿易組織（WTO）的例外性規(guī)定，異化為游離于WTO規(guī)則約束的條款。這種“法外化”傾向嚴重影響了多邊貿易體系，正在使WTO在全球經貿治理中邊緣化。為維護多邊貿易體制的權威性和有效性，應積極倡議在WTO機制內構建安全議題治理框架，從“法外條款”向規(guī)制轉變，更好統(tǒng)籌自由貿易與國家安全。
現狀：從例外到法外
WTO機制以推動貿易自由化為核心價值目標，鑒于各成員在利益訴求和發(fā)展階段的差異，在協(xié)調成員之間利益中需要設置安全例外、一般例外和區(qū)域例外等條款。近年來，國際經濟合作和競爭局面正在發(fā)生深刻變化，2019年WTO專家組首次肯定對安全例外案件具有管轄權，此后WTO爭端解決機構是否有權審理安全例外案件引發(fā)了爭論。
以美國為代表的部分成員濫用安全例外條款，加之WTO上訴機構停擺所產生的危機疊加效應，使該條款逐漸演變?yōu)橛坞xWTO規(guī)則約束的“法外之物”。
第一，美國泛化國家安全概念，將大量單邊貿易保護措施與國家安全掛鉤，濫用安全例外條款，對WTO法律體系造成前所未有的沖擊。2025年2月1日，特朗普政府發(fā)布了三項行政命令，對來自加拿大、墨西哥和中國的進口商品征收高額關稅，借口是與非法移民、芬太尼相關的國家安全問題。3月26日，特朗普簽署行政令，宣稱汽車及其零部件進口數量和情勢已對美國的國內工業(yè)基礎和國家安全構成威脅，宣布對所有進口汽車征收25%關稅。4月2日，特朗普再次發(fā)布行政令，宣布美國對貿易伙伴加征10%的“最低基準關稅”，并對某些貿易伙伴征收更高關稅，理由在于大額且持續(xù)存在的年度美國商品貿易逆差，已對美國的國家安全和經濟構成了非同一般的、異常嚴重的威脅。上述措施已被申訴至WTO爭端解決機構，包括DS615案、DS623案、DS633案、DS637案、DS638案等。在磋商過程中，美國均援引了安全例外條款并強調所謂的國家安全議題是政治問題，不應由WTO爭端解決機構審查或裁決。
第二，安全例外條款已演變?yōu)槊绹?guī)避WTO義務的“萬能借口”。在美國成為被訴方的多個案件中，美國在磋商或專家組程序階段，均主張安全例外條款中的“其認為”一詞賦予其對該條款的完全自決權。針對專家組在DS544案和DS597案中裁決美國相關措施不符合援引安全例外條款的條件，美國惡意使專家組報告陷入“無效上訴”的困境。美國通過濫用安全例外條款和阻撓WTO上訴機構等手段，使其國內貿易措施幾乎擺脫WTO機制的約束，嚴重削弱了WTO機制的權威性和有效性。
第三，WTO安全例外條款從“例外”向“法外”的演變背后，是多重因素共同作用的結果。一是該條款本身存在缺陷，條款中的“其認為”“基本安全利益”“必需的”“國際關系中的緊急情況”等術語均具有模糊性，規(guī)則解釋具有不確定性。安全例外條款被譽為WTO機制中的“君子協(xié)定”，成員普遍認識到作為“妥協(xié)之果”的條款所存在的缺陷，因此在關稅與貿易總協(xié)定（GATT）至WTO的近80年歷史中，各方默契地避免適用該條款。然而，在戰(zhàn)爭硝煙籠罩之下發(fā)布的DS512案專家組報告打破沉默，隨后，涉及安全例外條款的多個專家組報告陸續(xù)出臺。二是國家安全問題本身具有高度敏感性，地緣政治格局與貿易實力的演變?yōu)椴糠殖蓡T濫用安全例外條款提供了機會。美國通過制造WTO上訴機構“司法造法”輿論、阻撓上訴機構法案遴選、濫用安全例外條款等手段，逐步削弱WTO規(guī)則對其國內保護措施的法律約束力，意圖將WTO法律體系邊緣化。三是安全例外條款從“例外”到“法外”的演變趨勢，反映出國際貿易正朝著“叢林法則”倒退。以國家安全為名實施的諸多貿易保護措施，使國際貿易風險不斷上升。
未來：從法外到規(guī)則
國際貿易秩序受到國家安全議題的嚴重沖擊，對維護多邊貿易體制、應對國家安全概念泛化風險提出了挑戰(zhàn)，必須持續(xù)推進WTO改革?，F行WTO法律體系與國家安全有關的措施散見于WTO相關協(xié)定之中，包括《關稅與貿易總協(xié)定》第21條、《服務貿易總協(xié)定》第14條之二、《與貿易有關的知識產權協(xié)定》第73條等，三個條款的規(guī)則結構和措辭幾乎相同。此外，《與貿易有關的投資協(xié)定》第3條、《技術性貿易壁壘協(xié)定》第2.2條、《政府采購協(xié)定》第23.1條等條款中也體現與國家安全有關的例外規(guī)定。總體而言，規(guī)則較為模糊，缺乏一套可以全面、明確、系統(tǒng)應對國家安全概念泛化危機的專門性規(guī)范。
WTO對國家安全措施是否具有審查權限及其裁決適當性備受爭議，WTO現有的安全例外條款存在明顯的制度性缺陷，難以保障成員合法利益，由此引發(fā)的現實問題是：面臨安全例外問題，部分成員選擇不通過WTO法律體系尋求救濟。即便部分成員訴諸WTO爭端解決機構并獲得專家組支持，實施安全措施的成員仍維持原有措施，導致越來越多的爭端游離于WTO規(guī)則之外。WTO應順應國際形勢，積極規(guī)范與貿易相關的安全議題，探索將“例外條款”轉化為“常規(guī)條款”的可行路徑，這是實現WTO機制深層次與可持續(xù)發(fā)展的必然路徑。
對于如何改革安全例外條款，目前可主要歸為三類方案：一是主張通過對原先模糊的規(guī)則要素進行細化或者補充，包括將網絡安全、經濟安全納入“基本安全利益范疇”，在條款分段落的“戰(zhàn)時或者國際關系中的緊急情況”中增加“聯合國認定的”或“國際社會公認的”，或者在條款序言部分增加“善意的”修飾詞，以緩解成員和爭端解決機構對條款的適用和解釋性分歧。二是增加對安全例外條款的程序性約束，包括引入通報義務，設立專門的安全委員會處理相關安全事宜。三是在解釋或適用安全例外條款時，以“非違反之訴”的途徑來處理安全問題。但是這些改革建議較為零散，缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃和理念引領。需要從理念牽引、機構設置、規(guī)則重構等方面進行系統(tǒng)性規(guī)劃，使WTO在全球安全概念泛化的背景下保持其重要治理功能。
首先，規(guī)則塑造的理念牽引應從提高實體規(guī)則的明確性、責任分配的公平性、透明度等方面著手，謀求降低規(guī)則的解釋或適用分歧，避免成員因援引安全例外條款而導致其他成員的利益喪失或減損。
其次，合適的機構設置有助于保障相關規(guī)則的達成與執(zhí)行。鑒于安全議題在WTO機制的系統(tǒng)性與復雜性，應考慮在WTO部長級會議或總理事會下設“貿易與安全委員會”，為成員磋商或談判提供經常性場所，推動在WTO機制內形成關于安全議題的協(xié)議草案或指南，逐步凝聚規(guī)范共識，為WTO實現對安全問題的有效約束提供平臺支撐?！恶R拉喀什建立世界貿易組織協(xié)定》第4.7條規(guī)定，部長級會議還可設立具有其認為適當的職能的其他委員會，因此我國可倡議并推動第14屆部長級會議（MC14）成立“貿易與安全委員會”，以回應WTO現任總干事對WTO進行深度且全面的改革并形成一攬子改革方案的倡議。
最后，建議制定與貿易有關的安全措施協(xié)定（先諸邊協(xié)議，后多邊協(xié)議）。與貿易有關的安全措施協(xié)定的相關內容應涵蓋實體性規(guī)則和程序性規(guī)則。規(guī)則應在現有的WTO安全例外條款基礎上，結合專家組報告、成員立場、區(qū)域立法實踐、學者建議和國際形勢等多重因素進行重構，尤其是在以“違反之訴”還是“非違反之訴”來審理安全例外條款的論爭中尋求辦法，即通過區(qū)分國際情勢是否構成“戰(zhàn)時或國際關系中的緊急情況”而區(qū)分不同的責任承擔模式。具體的規(guī)則構設如下：第一，結合目前WTO專家組對GATT第21（b）條解釋過程中主張對分段落的完全審查權及對序言部分含糊未定的做法，主張在該條序言部分增加“善意”限定詞，同時在分段落（iii）增加“國際社會公認的”的限定詞，由此來區(qū)分成員對序言部分的自決權，而爭端解決機構對分段落的審查權，同時加入“善意”一詞以保障申訴方提供證據證明被訴方非基于善意采取行動時，爭端解決機構可介入審理序言部分的補充權利。第二，結合目前區(qū)域立法實踐，增加“通報”程序款項，提高援引安全例外條款的制度性成本。第三，可考慮在我國主張“為利益受影響成員提供更多快速且有力救濟權利”和“沃爾夫補償方案”的基礎上，提出改良版的“補償措施”建議。補償措施既是為了限制成員通過制造“戰(zhàn)時或國際關系中的緊急情況”來免除其WTO義務，又是對美國主張以“非違反之訴”和絕大多數成員主張以“違反之訴”受理安全例外條款的折中方案。第四，規(guī)則還應回應國際社會對非傳統(tǒng)安全事項關切，將網絡安全、經濟安全、投資安全、疫情相關的訴求設立專門條款予以規(guī)制。
WTO應當與時俱進將安全問題納入“體制內治理”，借鑒與貿易有關的“投資、人權、環(huán)境”等議題的做法，探索設置WTO改革新議程，統(tǒng)籌現有的關于安全例外條款改革的多種方案，強化試點與實踐，逐漸凝聚共識，實現對國家安全議題的有效約束。主動管理的好處在于使其在WTO體制內運作并接受體制監(jiān)督。這種“體制內治理”模式具有雙重制度價值：第一，通過程序正當性和提高援引規(guī)則的成本以遏制安全例外濫用；第二，保持貿易自由化與安全關切的動態(tài)平衡，為成員提供可預期的合規(guī)指引。
當“國家安全”成為貿易保護主義的遮羞布時，國際社會急需一場制度性“止血”。作為多邊貿易體系的受益者和捍衛(wèi)者，中國有能力也有責任推動WTO規(guī)則與時俱進——這不僅關乎全球經濟的穩(wěn)定，更是對“叢林法則”能否真正被關進籠子的一次歷史性考驗。
?。ㄗ髡撸河嗝粲严滴錆h大學法學院教授，中國法學會世界貿易組織法研究會副會長；唐靈唯系武漢大學中國邊界與海洋研究院博士研究生）
