中央城市工作會議將“著力建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市”列為城市工作七方面重點任務(wù)之一。建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市，要以治理創(chuàng)新為引領(lǐng)，推動治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新，發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用。
建設(shè)創(chuàng)新城市要以治理創(chuàng)新為引領(lǐng)
城市創(chuàng)新的根本動力在于發(fā)揮人的積極性、主動性、創(chuàng)造性，根本路徑在于通過資源和利益配置的調(diào)整優(yōu)化，持續(xù)激發(fā)創(chuàng)新動力，提升創(chuàng)新能力，形成創(chuàng)新合力，堅持創(chuàng)新定力，增強創(chuàng)新洞察力和創(chuàng)新生命力。
從城市結(jié)構(gòu)和運行特點來看，現(xiàn)代城市治理是多元且復(fù)雜的系統(tǒng)工程。城市治理需要把握主體多元、價值多元、利益訴求多元等突出特點。城市治理以可觀的人口規(guī)模為基礎(chǔ)，疊加經(jīng)濟、文化、生態(tài)、科技等要素，現(xiàn)實空間和虛擬空間既立體分層又交叉聚集、既高度壓縮又縱橫擴張，數(shù)據(jù)信息既快速生產(chǎn)流通又高頻交互，且存在“繭房”效應(yīng)，人際關(guān)系既有自由自主又有連接與沖突，凸顯治理的復(fù)雜性。面對各類資源的緊張與過剩、利益分配的平等與差異、發(fā)展策略的短目標與可持續(xù)、政策導(dǎo)向的穩(wěn)定與變動、綜合承載能力的脆弱與韌性、生活方式的認同與分化等諸多存在矛盾關(guān)系的城市場景，構(gòu)建現(xiàn)代化城市治理體系既是城市治理的基本使命，也是城市場景的組成部分。
從創(chuàng)新生態(tài)培育的規(guī)律來看，治理創(chuàng)新是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的必然要求。創(chuàng)新是一系列生態(tài)要素長期共同作用下的自然結(jié)果，需要構(gòu)建一個多元主體自主利用多重要素、實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的動態(tài)創(chuàng)新體系。持續(xù)孕育并實現(xiàn)創(chuàng)新價值，需要提供長期的資金支持，要堅持致力于原始創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)政策，營造激勵人才輩出且充滿活力的生活環(huán)境，形成開放包容、尊重冒險精神、允許試錯與邊緣探索的文化共識。推進城市治理創(chuàng)新，要以系統(tǒng)的政策舉措推動基礎(chǔ)性、前沿性研究，推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合發(fā)展，增強政策的協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性和執(zhí)行力；營造平等對待各類社會主體的創(chuàng)新環(huán)境，促進公平競爭與共同發(fā)展；完善原始創(chuàng)新的制度保護，切實保障創(chuàng)新主體獲得合理收益；將“鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗”的價值觀融入規(guī)范體系，降低試錯的制度性成本。
從增強城市動能的路徑來看，治理創(chuàng)新是實現(xiàn)城市發(fā)展模式從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型的必由之路。截至2024年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達67%，9.4億人生活在城鎮(zhèn)。城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的歷史性跨越，提出了如何以城市發(fā)展引領(lǐng)國家發(fā)展的重大命題。一要依靠改革開放增強城市動能。通過要素市場化改革，充分釋放土地、數(shù)據(jù)及其他自然資源等生產(chǎn)要素的產(chǎn)業(yè)價值，打破影響要素流動的區(qū)域壁壘。通過產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，推動產(chǎn)權(quán)收益合理量化、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場化。通過行政效能改革，降低市場準入成本，優(yōu)化監(jiān)管體系，提高政策落地精準度。二要高質(zhì)量開展城市更新。踐行人民城市理念，建設(shè)好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)。完善城市功能，拓展公共空間，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，保護傳承歷史文化。立足人的多元化需求，豐富生活空間內(nèi)涵，通過滿足人的情緒價值和個體價值來促進生產(chǎn)力躍升。三要充分發(fā)揮城市在國內(nèi)國際雙循環(huán)中的樞紐作用。城市是匯聚國內(nèi)外人流、物流、資金流、信息流的重要節(jié)點，是內(nèi)外循環(huán)的重要基石。通過中心城市輻射帶動城市群產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，支撐區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。強化港口城市、自貿(mào)區(qū)所在地城市、“一帶一路”節(jié)點城市在規(guī)則制度銜接、要素和產(chǎn)品高速流通等方面的功能，深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工合作，實現(xiàn)雙循環(huán)互促共進。
當代城市治理具有突出的創(chuàng)新需要
長期以來，我國的城市化進程呈現(xiàn)政府主導(dǎo)作用強、速度快規(guī)模大、區(qū)域發(fā)展不平衡、與工業(yè)化同步推進等突出特點。進入新發(fā)展階段，要將經(jīng)濟社會發(fā)展的重心從“大規(guī)?！薄案咴鏊佟敝鸩睫D(zhuǎn)向提高效率和質(zhì)量上來，以扎實的治理創(chuàng)新建設(shè)更高質(zhì)量的現(xiàn)代城市。
城市功能定位與布局的創(chuàng)新。我國城市類型多樣。以“市”為稱謂的行政單元近700個，分為直轄市、地級市、縣級市等層級，實踐中還衍生出副省級城市、省直管市等類型。按人口規(guī)模，城市可分為超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市等五大類，其中10個超大城市城區(qū)常住人口達1.47億，占全國總?cè)丝诘?0.19%。在地域分布上，多數(shù)城市集中在東部沿海地區(qū)，超大城市中7個位于東部地區(qū)，其經(jīng)濟總量位居全國前列。各城市的資源稟賦不同，人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、發(fā)展目標各有差異，因此要合理定位不同城市的功能，進一步優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系。一方面，要以超大特大城市為中心，發(fā)展組團式、網(wǎng)絡(luò)化的城市群和都市圈。超大特大城市要強化對人口和經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合承載能力，提升內(nèi)部治理效能，逐步消除“大城市病”，合理疏導(dǎo)城市功能，與周邊功能型城市形成動能錯位、資源互補關(guān)系。另一方面，要分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)?？h城是城市與鄉(xiāng)村聯(lián)結(jié)的關(guān)鍵紐帶，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最初和最常見的載體。要創(chuàng)新城市類型，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)小微城市，助力新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村全面振興。
城市內(nèi)部構(gòu)成單元的創(chuàng)新。就直轄市和地級市來說，有必要進一步調(diào)整理順市與其所轄區(qū)縣的關(guān)系。目前，我國2846個縣級區(qū)劃中包含977個市轄區(qū)，1428個縣和自治縣。市轄區(qū)作為市級與鄉(xiāng)街的中間層級，存在宏觀統(tǒng)籌不足、微觀管理細化不夠具體的問題。而縣大多由地級市代管，在支撐所在市發(fā)展的同時也面臨發(fā)展資源不足的困境。需厘清區(qū)縣的治理職責，強化區(qū)與所在市的融合度，增強縣級的法定職權(quán)和自主性。在城市內(nèi)部，街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的行政單元，其職權(quán)與責任常常不相適應(yīng)。在責任下沉的同時，要伴隨編制、資金、裝備和職權(quán)等治理資源同步下沉，資源配置不應(yīng)完全依據(jù)行政級別。同時，優(yōu)化鄉(xiāng)街與區(qū)縣政府部門的關(guān)系，增強在特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域的統(tǒng)籌能力。
城市內(nèi)部需要重視的另一種構(gòu)成單元是“新區(qū)”。實踐中的新區(qū)模式主要有以下類型：一是地方政府在特定區(qū)域單獨設(shè)立的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)；二是由國務(wù)院批準設(shè)立、承擔國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)，即國家級新區(qū)，它們一般屬于功能區(qū)而非行政區(qū)劃建制，但個別新區(qū)已是一級區(qū)劃，如上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)；三是作為疏解城市特定功能的新區(qū)，其與原有行政區(qū)劃存在地理重合關(guān)系，如北京城市副中心；四是跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展功能區(qū)，如深汕特別合作區(qū)、川渝高竹新區(qū)。上述新區(qū)大多屬于非正式行政區(qū)劃的功能區(qū)，通常設(shè)立管理委員會（管委會）行使行政管理權(quán)，并賦予相應(yīng)行政級別。新區(qū)是城市發(fā)展的重要體制機制創(chuàng)新，其管委會可視為功能型政府。在堅持根本政治制度的前提下，城市治理可創(chuàng)新探索功能型政府模式，賦予其特定的經(jīng)濟社會管理職權(quán)。
城市治理組織機構(gòu)的創(chuàng)新?？茖W(xué)合理的組織機構(gòu)設(shè)置和運行機制，能夠保護并激發(fā)社會主體的創(chuàng)新潛力。一是設(shè)置協(xié)同機構(gòu)，包括上級機關(guān)統(tǒng)籌下級機關(guān)設(shè)置機構(gòu)、事務(wù)管轄關(guān)系平行的多部門聯(lián)合設(shè)立的機構(gòu)以及具有不同地域管轄權(quán)的多政府或其部門共同設(shè)立的機構(gòu)。此類機構(gòu)無需完全實體化，可靈活采用議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、工作組、專班、聯(lián)席會議、協(xié)作機制等非固定組織形式。協(xié)同機構(gòu)的設(shè)立需確保不削弱原有授權(quán)、監(jiān)督等關(guān)系，同時遵循權(quán)責統(tǒng)一、精簡高效原則，避免成為正常履職的阻滯。二是機構(gòu)合署合并。黨政合署辦公能夠發(fā)揮黨組織把方向、管大局、保落實的領(lǐng)導(dǎo)作用。對于行政職權(quán)相近相關(guān)、管轄對象相對集中、工作程序高度關(guān)聯(lián)的部門，推行“大部門制”改革，可有效降低行政成本和社會成本。相對集中實施行政許可、行政處罰、行政強制，精簡壓縮“人口小縣”的機構(gòu)和人員編制，有助于實現(xiàn)降本增效的目標，同時要確保行政事務(wù)的可執(zhí)行性。三是創(chuàng)設(shè)新型組織機構(gòu)。傳統(tǒng)組織機構(gòu)設(shè)置以區(qū)分職權(quán)性質(zhì)和機構(gòu)性質(zhì)為基礎(chǔ)。基于城市治理（尤其是創(chuàng)新場景）的復(fù)雜性，依法吸納國家機關(guān)、社會組織、經(jīng)營主體及專業(yè)人員主體共同建立新型組織機構(gòu)，賦予其公共管理職能，并為此種職權(quán)提供民主正當性基礎(chǔ)，設(shè)計其運行程序和監(jiān)督標準，明確其行為的外部法律效力。
城市治理工具的創(chuàng)新。數(shù)字智能技術(shù)是現(xiàn)代城市治理最受關(guān)注的工具創(chuàng)新，正全面革新城市治理的底層邏輯、運行規(guī)則和治理形態(tài)。構(gòu)建協(xié)同一體的治理體系，有助于克服傳統(tǒng)治理中部門化、分段式、單向管控等難題，消除信息孤島與權(quán)力壁壘，實現(xiàn)政府部門之間和地方之間的規(guī)則、標準與信息協(xié)同。各地普遍運行的12345市民服務(wù)熱線已建立起基礎(chǔ)版政務(wù)服務(wù)一體化平臺；而“城市大腦”作為更智能高效的數(shù)字政務(wù)平臺的中樞，正將過去條分縷析式的組織機構(gòu)，統(tǒng)合為對內(nèi)緊密聯(lián)結(jié)、對外“一個窗口”的樣態(tài)。數(shù)字智能技術(shù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合持續(xù)催生創(chuàng)新治理工具，例如無人機等低空航空器將成為空中智能終端和移動治理平臺。未來的數(shù)字智能政府將體現(xiàn)“整體政府”理論設(shè)想，跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)同將成為常態(tài)。在推進數(shù)字智能技術(shù)應(yīng)用時，要堅持人的主導(dǎo)性和技術(shù)的工具性，尊重相對人的主體地位，明確技術(shù)開發(fā)者的公共責任，合理平衡多種治理工具的關(guān)系，避免單純或常態(tài)化依賴某種特定技術(shù)手段。
城市治理流程的創(chuàng)新。提升效率是城市治理創(chuàng)新的核心目標之一。依據(jù)傳統(tǒng)行政行為理論，政府向社會主體提供扶持政策、優(yōu)惠措施，通常需要相對人主動提出申請。這不利于政策措施的快速生效，降低了行政運行的效率，還可能產(chǎn)生權(quán)力尋租等問題?！坝袨檎币笮姓C關(guān)積極引導(dǎo)并盡可能滿足發(fā)展的公共資源需要。應(yīng)重構(gòu)依申請行政行為的程序要件，將相對人在行政行為成立前的自主申請意愿表達視為有效申請。一般性的政策措施應(yīng)當作為普惠性公共服務(wù)，相對人只要符合條件便可“免申即享”。對于有較強競爭性的政策措施，應(yīng)當提高申請標準和程序的可知度與易操作性，可將相對人承諾作為給付的主要條件。在抽象行政行為方面，許多政府公文具有調(diào)控社會和市場的主觀意圖和客觀效果。行政法律責任認定應(yīng)以是否具有懲戒效果作為履行正當法律程序的核心要件。將特定主體排除出社會和市場的懲戒措施需接受最嚴格審查，具有附隨效果的懲戒措施必須符合法律保留原則。信息懲戒工具的應(yīng)用需遵守穩(wěn)妥謹慎原則，針對自然人實施時應(yīng)區(qū)分場景，并建立法定的失信認定標準，同時提供完整的信用修復(fù)程序。
以法治方式促進和保障城市治理創(chuàng)新
城市治理創(chuàng)新要發(fā)揮法治的促進和保障作用，堅持法治思維、善用法治方式、力求法治效果，全面推進城市治理工作的法治化。
堅持以人為本。城市的核心是人。法治以維護人的尊嚴為價值。以人的尊嚴是否得到充分尊重、人的主體地位是否得到有效實現(xiàn)作為評價治理創(chuàng)新的基本標準。通過組織調(diào)整、流程優(yōu)化、技術(shù)應(yīng)用等改革措施，降低各類主體的辦事成本。維護主體的正當權(quán)益，實現(xiàn)公共利益和個體利益相統(tǒng)一，政策舉措應(yīng)滿足知情、參與、表達、監(jiān)督等要求，重要決策實施前應(yīng)預(yù)留有適應(yīng)調(diào)整期。尊重民眾的首創(chuàng)精神，及時汲取實踐中妥當有效的城市治理舉措，激發(fā)民眾的責任感和創(chuàng)造力。開展智慧治理要依法加強政務(wù)數(shù)據(jù)共享，保護個人信息安全。
創(chuàng)新城市立法的形式內(nèi)容。用好地方立法權(quán)，結(jié)合城市治理創(chuàng)新的需要開展創(chuàng)制性立法，靈活采用促進型立法與管制型立法。要根據(jù)需要為特定地域和領(lǐng)域立法。目前，全國以“新區(qū)（管理）條例”命名的省級和市級地方性法規(guī)至少有13部。正在制定中的《北京城市副中心條例》旨在落實首都城市戰(zhàn)略定位和北京城市副中心發(fā)展定位，賦予副中心更大的改革、發(fā)展和創(chuàng)新自主權(quán)。要加強科技創(chuàng)新立法，依法保障各類主體平等獲取創(chuàng)新資源、公平參與競爭，并自主開展創(chuàng)新活動。要以立法促進現(xiàn)代化城市群和都市圈建設(shè)，鼓勵和支持開展城市協(xié)同立法，并探索制定適用于特定城市和區(qū)域的法律及行政法規(guī)。
促進執(zhí)法司法智能高效。數(shù)字智能科技要系統(tǒng)性為公平正義的執(zhí)法司法賦能。穩(wěn)步推進人工智能與執(zhí)法司法的融合，結(jié)合執(zhí)法司法常用場景開發(fā)智能治理模型。運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管、一網(wǎng)共治、一網(wǎng)協(xié)同”，推動城市治理從科層化、平面化、靜態(tài)化、碎片化向扁平化、立體化、動態(tài)化、系統(tǒng)化轉(zhuǎn)型。在司法活動中應(yīng)用案例大數(shù)據(jù)分析和生成式人工智能技術(shù)，有助于提高涉案主體訴求表達的準確性和裁判結(jié)果的穩(wěn)定性。構(gòu)建智能高效的執(zhí)法司法體系，堅持平等保護、同等懲戒、寬嚴相濟、包容發(fā)展的理念。同時，要認識到執(zhí)法司法方式日趨多樣、復(fù)雜且相互交織的趨勢，探索建立與場景化治理相匹配的行政場景理論和司法場景體系。
構(gòu)建多元糾紛解決機制。針對城市治理中矛盾糾紛的跨界性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性等特點，構(gòu)建適應(yīng)融合創(chuàng)新需要的糾紛解決機制。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，超前預(yù)防城市治理中的潛在風險，發(fā)揮調(diào)解在矛盾化解中的優(yōu)勢和作用，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。在城市推動設(shè)立行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織和仲裁機構(gòu)，健全消費、旅游、金融、保險、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域及新興業(yè)態(tài)的民商事調(diào)解和仲裁機構(gòu)體系，發(fā)揮商會等社團組織的調(diào)解功能。通過立法明確調(diào)解協(xié)議的法律效力，特別是其強制執(zhí)行力。發(fā)揮城市集聚信息和人才的優(yōu)勢，以專業(yè)力量、專業(yè)知識實質(zhì)化解矛盾糾紛。
〔本文摘自《民主與法制》雜志，作者于文豪，系中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授。本文為2025年度重慶市社會科學(xué)規(guī)劃（城市治理）項目“人民城市理念下超大城市治理法治保障研究”（批準號：2025ZL04）的階段性成果。〕
