2025年7月召開的中央城市工作會議部署了城市工作的7個方面重點任務，“著力建設綠色低碳的美麗城市”是其中之一，具體要求是“鞏固生態(tài)環(huán)境治理成效，采取更有效措施解決城市空氣治理、飲用水源地保護、新污染物治理等方面的問題，推動減污降碳擴綠協(xié)同增效，提升城市生物多樣性”，這為美麗城市建設確立了目標和具體任務。
美麗城市建設是美麗中國建設的重要方面，建立健全法律制度體系是美麗城市建設的重要保障。黨的十八大明確提出“努力建設美麗中國”目標后，我國生態(tài)文明體制改革穩(wěn)步推進、生態(tài)環(huán)境保護制度不斷完善、生態(tài)環(huán)境質量逐步改善，城市的生態(tài)環(huán)境狀況也越來越好?！懊利惓鞘小痹诔鞘泄ぷ髡w框架下為城市生態(tài)環(huán)境保護工作提出了更高的目標，實現(xiàn)該目標要考慮城市生態(tài)環(huán)境保護的特殊性、依靠全社會的共同努力，從根本上需要科學合理的制度確保各方面形成合力。因此，應當圍繞美麗城市建設的目標任務，進一步明確美麗城市建設的基本立場、充分考慮城市環(huán)境的特殊性、發(fā)展和完善城市環(huán)境保護制度，加快構建美麗城市建設的法治保障體系。
以人為本推進美麗城市建設
城市發(fā)展“為了誰”是城市工作的重大理論和實踐問題，人民城市理念是回答這一問題的根本指引。習近平總書記強調，城市的核心是人。黨的二十大報告提出，堅持人民城市人民建、人民城市為人民。人民是城市工作的核心和目的，決定了城市工作的方向和目標。美麗城市建設也要以人民城市理念為指導，確立“人”在城市生態(tài)環(huán)境保護工作中的主體性地位，防止“為了環(huán)境而保護環(huán)境”的方向性偏差，以提升人的幸福感、滿足人的全方位需求為目的，合理確定美麗城市建設的目標，并且選擇合理的制度實現(xiàn)方案。
明確人在美麗城市建設中的主體性地位。保護城市生態(tài)環(huán)境的最終目的是保護人的權益，要圍繞人的需求而不是生態(tài)環(huán)境來確定美麗城市建設的制度目標。推進美麗城市建設的法律制度設計應當圍繞人的權益主要是環(huán)境權益的保護來展開，污染防治制度的目的是維護公眾健康、降低公眾的健康風險，生態(tài)保護制度的目的是為人提供適宜居住的城市環(huán)境、提升居民的生活舒適度，在此基礎上確定具體的污染防治、生態(tài)保護目標和措施。要立足于建設以人民為中心的美麗城市來推進相應的制度改進。
以平衡人的各種需求為根本制度追求，不能過分強調城市生態(tài)環(huán)境保護的重要性而忽視其他目標。城市工作是一個整體，中央城市工作會議提出了建設創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市的目標，美麗城市建設是城市工作的重要方面。城市建設的基本目標包括經(jīng)濟、生態(tài)和社會三個方面。平衡城市建設的經(jīng)濟、生態(tài)和社會的目標，需要以人民城市理念為指引，立足對人的需求的全面滿足這一立場。現(xiàn)代城市的功能以經(jīng)濟和社會文化為主，體現(xiàn)為對自然生態(tài)環(huán)境的大規(guī)模、深度化改造，城市環(huán)境以人工環(huán)境為主，相對忽視了城市居民接近自然、享受自然環(huán)境的需求。要以滿足人的全方位需求為目標，合理確定美麗城市建設的目標，并開展相應的制度設計。
基于城市特征推進城市生態(tài)環(huán)境保護制度建設
美麗城市建設是在美麗中國建設的大背景下推進的，相應的制度支撐也分為兩個層次。在基礎層次上要依賴生態(tài)環(huán)境保護的基本制度，在具體層次上要適應城市生態(tài)環(huán)境保護特殊性的規(guī)則。我國的生態(tài)環(huán)境法律體系經(jīng)過幾十年發(fā)展已經(jīng)相對完備，是目前城市生態(tài)環(huán)境保護工作取得成效的重要制度支撐。但是，城市生態(tài)環(huán)境保護仍面臨諸多困難和問題，需要大力推進美麗城市建設，發(fā)展和完善適應城市特殊性的生態(tài)環(huán)境保護制度尤為關鍵。
城市生態(tài)環(huán)境保護制度的發(fā)展需要充分考慮城市特征、精準識別城市生態(tài)環(huán)境保護的特殊性。城市環(huán)境是高度人工化的環(huán)境，在很大程度上與自然環(huán)境相分離，因此在保護目標和措施上不同于對自然環(huán)境的保護。對物種、自然生態(tài)空間、生態(tài)環(huán)境要素質量的保護都有相對較寬的選擇空間，不應過多受限于自然環(huán)境的天然狀態(tài)，而是需要更多的人工改造、控制來創(chuàng)造相對良好的生態(tài)環(huán)境。
城市與公眾的生活緊密關聯(lián)，城市是人口高度聚集的區(qū)域，而且主要是以生活目的聚居起來的人群，對城市環(huán)境的保護是將其作為生活環(huán)境的保護。這不同于對一般意義上的生態(tài)環(huán)境保護，需要更加關注人的生活需求本身，與公眾乃至個體的身體健康密切相關，應當更多考慮人的權益而非生態(tài)環(huán)境的整體狀態(tài)。
城市環(huán)境的人口密集使社區(qū)鄰里關系顯得更為重要，居民之間在環(huán)境權益方面的聯(lián)系更為緊密，從而需要更注重對相鄰環(huán)境保護問題的處理。環(huán)境污染和生態(tài)破壞經(jīng)常被簡化理解為工農業(yè)活動、規(guī)模化行為的后果，這在城市環(huán)境問題上并不完全適用。城市中出現(xiàn)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題還經(jīng)常由相對分散的居民日常活動導致，比如生活噪音、住宅采光等。
將美麗城市建設推向深入、完成中央城市工作會議確定的美麗城市建設目標，還需要基于城市特征、城市生態(tài)環(huán)境保護的特殊性進行制度的改進。要在生態(tài)環(huán)境保護基本制度之下推進城市生態(tài)環(huán)境保護制度建設，例如城市河道等水域保護制度、綠地和綠化制度、噪聲和光污染防治制度等，都需要有城市生態(tài)環(huán)境保護方面的規(guī)則。目前在國家層面，除了已有綠化制度之外，其他制度較少有針對城市需求的具體規(guī)則，需要圍繞美麗城市建設目標盡快推進相關規(guī)則制度制定。此外，要在城市基本管理制度中更多納入生態(tài)環(huán)境保護要素，將生態(tài)環(huán)境保護的要求融入城市建設和管理過程。城市是一個整體，城市建設發(fā)展也是一項整體性工作，美麗城市建設是其中一個方面，不能脫離城市建設和管理的整體過程而存在。因此，基于城市特點的生態(tài)環(huán)境功能保護制度需要體現(xiàn)在城市規(guī)劃、土地管理以及建筑管理的整個體系中，這是城市生態(tài)環(huán)境保護制度建設的重要方面。要將具體制度放在制度體系之中進行檢視和改進，在生態(tài)環(huán)境保護制度體系和城市建設管理制度體系中尋找城市生態(tài)環(huán)境保護制度的合理定位，進而推動制度的整合、改進。
建立健全美麗城市建設的法治保障體系
美麗城市建設的制度支撐不僅需要各項規(guī)則的發(fā)展和完善，更需要法治運行體系整體上發(fā)揮作用。
制度規(guī)則的發(fā)展和完善是美麗城市建設的根基。具體的制度設計體現(xiàn)在以下方面：一是推進城市規(guī)劃制度的生態(tài)化改造。城市規(guī)劃是建立和維持城市秩序的重要手段，決定著城市的空間結構、發(fā)展方向，城市生態(tài)環(huán)境保護目標要納入城市規(guī)劃才能得到有效的制度保障。城市生態(tài)環(huán)境保護的深入開展需要城市規(guī)劃制度的保障，在規(guī)劃制度中明確生態(tài)環(huán)境保護是規(guī)劃的重要內容，實現(xiàn)城市規(guī)劃制度的生態(tài)化改造。二是將生態(tài)環(huán)境保護的用地需求納入城市土地管理制度之中。我國的土地管理法律制度已經(jīng)相對完備，但是在城市生態(tài)用地方面的規(guī)定尚不明確。美麗城市建設需要有綠地、水域等硬指標，其用地需要在城市土地管理制度中明確，以用地比例指標等實現(xiàn)硬約束，才能為美麗城市建設提供長效的制度保障。三是推動污染防治制度的針對性細化。我國已經(jīng)建立了體系化的污染防治法律制度，基本覆蓋了全部的污染因素和領域，但是城市污染防治中還有健康保障需求高、生活污染影響大等因素需要考慮，對城市新污染物治理、城市空氣污染治理和城市噪聲污染、光污染治理等，還需要更具針對性的規(guī)則。四是發(fā)展城市生態(tài)保護的特殊規(guī)定。城市中高度人工化的自然環(huán)境仍是整個自然環(huán)境的一部分，需要納入生態(tài)系統(tǒng)整體進行考量并開展生態(tài)保護，包括城市生物多樣性的維持等。但高度人工化特征決定了城市生態(tài)保護不能追求自然原生態(tài)的目標，而要在人工控制和干預下重建生態(tài)系統(tǒng)并保持與自然生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)系，例如保留動物遷徙通道、保持一定的生物多樣性水平等，需要相對專門化的城市生態(tài)保護制度。五是推動社區(qū)層次的生態(tài)環(huán)境保護制度建設。立足于政府引導和社區(qū)自治，建立住宅區(qū)、街區(qū)范圍的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)則，明確基層自治組織、物業(yè)服務人和房產(chǎn)權利人在生態(tài)環(huán)境保護方面的義務，以推動社區(qū)綠化、住宅生態(tài)化水平，在社區(qū)層次推動美麗城市建設。
執(zhí)法、司法機制是美麗城市建設的重要方面。法治運行是一個復雜的過程，在發(fā)展完善相關制度規(guī)則的基礎上，要推進生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、司法機制的完善，為美麗城市建設提供充分的制度動力。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制改革、環(huán)境資源司法機制發(fā)展要深入到城市生態(tài)環(huán)境保護領域，通過執(zhí)法力量下沉、司法機制創(chuàng)新推動城市生態(tài)環(huán)境保護方面的法律法規(guī)落實，提升全社會的守法水平，為美麗城市建設提供動態(tài)化、體系化的法治保障。
〔作者系武漢大學環(huán)境法研究所教授。本文系2025年度重慶市社會科學規(guī)劃（城市治理）項目“超大城市宜居環(huán)境建設和高品質生活水平提升研究”（2025ZL05）的階段性成果?！?/span>
