黨的二十大報(bào)告提出，“提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平”“打造宜居、韌性、智慧城市”。2023年12月，習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)”。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》指出，“深化城市安全韌性提升行動(dòng)”。2024年11月，《中共中央辦公廳?國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見(jiàn)》對(duì)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作了具體部署。2025年7月，中央城市工作會(huì)議以建設(shè)現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，提出“著力建設(shè)安全可靠的韌性城市”的重要任務(wù)。
建設(shè)安全可靠的韌性城市離不開(kāi)法治保障，離不開(kāi)完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制、健全的應(yīng)急管理體系和有效的矛盾糾紛化解機(jī)制。作為國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托，法治能夠?yàn)轫g性城市建設(shè)提供系統(tǒng)性、穩(wěn)定性保障。
建設(shè)安全可靠的韌性城市是建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的應(yīng)有之義
建設(shè)現(xiàn)代化人民城市是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)城市工作的重要任務(wù)。要正確理解這一目標(biāo)定位，必須全面領(lǐng)會(huì)現(xiàn)代化與人民的深刻含義?，F(xiàn)代化作為城市建設(shè)的重要引擎，是中國(guó)式現(xiàn)代化城市建設(shè)的時(shí)代要求，指明了我國(guó)城市建設(shè)的方向。人民則表明了城市建設(shè)的本質(zhì)特征，踐行了“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念。
韌性一詞最早出現(xiàn)在拉丁語(yǔ)中，被用來(lái)形容事物遭受外部沖擊時(shí)恢復(fù)原始狀態(tài)的能力。韌性城市則是指城市面臨各種災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，所具備的耐受、適應(yīng)和快速恢復(fù)能力。自2002年倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國(guó)際理事會(huì)首次提出韌性城市這一議題以來(lái)，聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織陸續(xù)將其寫入重要文件，并以實(shí)際行動(dòng)積極推動(dòng)韌性城市建設(shè)。在我國(guó)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以推進(jìn)城市安全發(fā)展為目標(biāo)，對(duì)韌性城市建設(shè)作出了具體部署。自“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出建設(shè)韌性城市以來(lái)，韌性城市建設(shè)不斷向前推進(jìn)。目前，作為抵御風(fēng)險(xiǎn)、保障可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，韌性城市建設(shè)已成為全球城市治理的共識(shí)和我國(guó)未來(lái)城市建設(shè)的主要任務(wù)。
城市人口密集、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，面臨著諸多不確定性風(fēng)險(xiǎn)的沖擊和干擾，這些風(fēng)險(xiǎn)和城市運(yùn)行的高度復(fù)雜性交織疊加，給城市安全帶來(lái)了挑戰(zhàn)。現(xiàn)代化人民城市在面對(duì)內(nèi)外部不可預(yù)測(cè)、不可避免的突發(fā)性沖擊和慢性壓力挑戰(zhàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)有效地抵抗、吸收、適應(yīng)、轉(zhuǎn)化，并在較短時(shí)間內(nèi)恢復(fù)原有狀態(tài)。中央城市工作會(huì)議不僅將“著力建設(shè)安全可靠的韌性城市”明確規(guī)定為建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的重點(diǎn)任務(wù)之一，而且從城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)、房屋安全、城市防洪體系和內(nèi)澇治理、城市公共安全四個(gè)方面，對(duì)韌性城市建設(shè)作了具體要求。在這種背景下，建設(shè)安全可靠的韌性城市就不僅僅是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、突發(fā)事件和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的必然要求，更是建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的應(yīng)有之義。
建設(shè)安全可靠的韌性城市離不開(kāi)法治的全方位保障
建設(shè)安全可靠的韌性城市離不開(kāi)完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制。城市火災(zāi)、地震、群體性事件、極端天氣、能源短缺等各種風(fēng)險(xiǎn)交織共存，完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制不僅可以降低城市治理成本，而且可以避免較大損失，甚至災(zāi)難性后果的發(fā)生，是韌性城市建設(shè)的必然要求。一是安全生產(chǎn)法、傳染病防治法、防洪法等法律法規(guī)，通過(guò)明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的責(zé)任主體、預(yù)防手段、法律責(zé)任等，能夠?yàn)轫g性城市建設(shè)提供立法保障。二是政府部門依法評(píng)估重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)場(chǎng)所的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、專家論證等方式準(zhǔn)確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)源并及時(shí)采取預(yù)防措施，能夠?yàn)轫g性城市建設(shè)提供執(zhí)法保障。三是當(dāng)出現(xiàn)規(guī)范缺位或相關(guān)規(guī)定不明確、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行政執(zhí)法“失靈”等情形時(shí)，人民檢察院、社會(huì)組織等可以提起預(yù)防性公益訴訟，為韌性城市建設(shè)提供司法保障。
建設(shè)安全可靠的韌性城市離不開(kāi)健全的應(yīng)急管理體系。城市人口、資源和基礎(chǔ)設(shè)施高度集中，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，必須通過(guò)健全的應(yīng)急管理體系及時(shí)恢復(fù)到原始狀態(tài)。作為城市治理的重要手段，法治不僅能夠?yàn)橥话l(fā)事件應(yīng)對(duì)提供科學(xué)的規(guī)范依據(jù)，而且能夠通過(guò)規(guī)范行政權(quán)力、促進(jìn)多元協(xié)同等方式提高應(yīng)急管理效能，是韌性城市建設(shè)的關(guān)鍵保障。一是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定的“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動(dòng)、軍地聯(lián)合、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、科技支撐、法治保障的治理體系”，為我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作提供了總體思路。二是不同地區(qū)以立法法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為依據(jù)，根據(jù)各自實(shí)際情況評(píng)估制定突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)范，充分尊重了不同城市的韌性差異，有利于實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系的精準(zhǔn)化和規(guī)范性。三是政府各部門在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中依法履職，編制常態(tài)化、全鏈條應(yīng)急管理方案，能夠使城市在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，及時(shí)響應(yīng)快速恢復(fù)。
建設(shè)安全可靠的韌性城市離不開(kāi)有效的矛盾糾紛化解機(jī)制?，F(xiàn)代城市矛盾糾紛類型復(fù)雜、涉及利益重大，一旦處理不當(dāng)，可能引發(fā)群體性糾紛和社會(huì)輿情事件，給城市秩序和安全帶來(lái)嚴(yán)重影響。因此，韌性城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)以實(shí)質(zhì)性化解矛盾糾紛為目標(biāo)，依法妥善解決各類矛盾糾紛。一是綜合利用行政調(diào)解、特邀調(diào)解、民間調(diào)解等非訴調(diào)解機(jī)制，將行政機(jī)關(guān)、依法成立的調(diào)解組織和特邀調(diào)解員以及社區(qū)群眾等納入矛盾糾紛化解的主體范圍。二是充分利用仲裁的特殊優(yōu)勢(shì)，建立高質(zhì)量仲裁員隊(duì)伍，妥善解決城市平等主體之間的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛。三是有效利用各類訴訟機(jī)制，打擊各種危害城市公共安全的違法犯罪，妥善解決群體性矛盾糾紛，有效保障城市弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。
加強(qiáng)安全可靠韌性城市建設(shè)的法治舉措
推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出，“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線改造升級(jí)”。城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程是韌性城市建設(shè)的重要根基，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)離不開(kāi)法治保障。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》、市場(chǎng)監(jiān)管總局印發(fā)的《市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)城市燃?xì)夤艿腊踩珜ｍ?xiàng)治理行動(dòng)方案》等，都對(duì)實(shí)施城市生命線安全工程、加快老舊管線改造作了相應(yīng)規(guī)定，但上述規(guī)范不夠細(xì)化、強(qiáng)制性不足，實(shí)施效果受到一定影響。
要加強(qiáng)推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)的法治保障，一是繼續(xù)完善地下管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)行、管理等方面的法律法規(guī)和規(guī)章制度，為城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)提供充分規(guī)則保障。二是嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)范，落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任、嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法、加快老舊管線改造升級(jí)，強(qiáng)化安全風(fēng)險(xiǎn)防范、提升應(yīng)急管理和救援能力。三是對(duì)于造成重大事故隱患或者導(dǎo)致重大事故發(fā)生，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的安全生產(chǎn)違法行為，人民檢察院可以依據(jù)安全生產(chǎn)法第74條第2款的規(guī)定提起公益訴訟。
全面提升房屋安全保障水平。房屋安全是韌性城市建設(shè)的民生之本。近年來(lái)，我國(guó)城市建筑存在老化、違法違規(guī)拆改、超高層建筑等問(wèn)題，房屋安全隱患和安全事故時(shí)有發(fā)生。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于完善質(zhì)量保障體系提升建筑工程品質(zhì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》均明確提出，嚴(yán)格控制超高層建筑建設(shè)。建筑法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、安全生產(chǎn)法等法律以及部分地方規(guī)范性文件也從不同角度對(duì)保障房屋安全作了規(guī)定，但這些規(guī)范系統(tǒng)性整合不足，相關(guān)內(nèi)容不夠具體。
要加強(qiáng)全面提升房屋安全水平的法治保障，一是繼續(xù)完善房屋安全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，將房屋安全間距、抗震設(shè)防、建筑高度、容積率等納入控制性詳細(xì)規(guī)劃。二是通過(guò)強(qiáng)制約束、安全性標(biāo)準(zhǔn)、防災(zāi)減災(zāi)工程等手段，嚴(yán)格控制超高層建筑建設(shè)，降低超高層建筑面臨的消防風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)房屋安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估排查，嚴(yán)格整治違規(guī)拆改行為，老舊建筑在改造前必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)安全評(píng)估，未經(jīng)許可不得擅自改變主體結(jié)構(gòu)。
統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理。防洪體系和內(nèi)澇治理是韌性城市建設(shè)的核心支柱，統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理離不開(kāi)法治保障。暴雨洪水集中，給城市防洪和內(nèi)澇治理帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要明確提出，“建設(shè)源頭減排、蓄排結(jié)合、排澇除險(xiǎn)、超標(biāo)應(yīng)急的城市防洪排澇體系”。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)城市排水防洪工程體系、城市內(nèi)澇治理作了專門規(guī)范。防洪法、能源法、黃河保護(hù)法等法律以及部分地方規(guī)范性文件也對(duì)防洪體系建設(shè)、防洪能力提升、洪澇災(zāi)害預(yù)防減輕等作了規(guī)范。
要加強(qiáng)統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理的法治保障，一是積極貫徹《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見(jiàn)》，嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)章制度。二是針對(duì)城市自然災(zāi)害的特點(diǎn)和城市防洪與內(nèi)澇治理的規(guī)律，制定自然災(zāi)害防治法，推動(dòng)修訂防洪法，并在未來(lái)修法時(shí)引入海綿城市、氣候適應(yīng)性城市理念，對(duì)新建項(xiàng)目的雨水滲透、調(diào)蓄設(shè)施等建設(shè)作出要求。三是政府部門應(yīng)通過(guò)防洪與內(nèi)澇治理協(xié)同聯(lián)動(dòng)、防洪內(nèi)澇工程一體化建設(shè)，提高防洪內(nèi)澇治理效能，降低防洪內(nèi)澇治理成本，系統(tǒng)性提高城市應(yīng)對(duì)洪水災(zāi)害的能力。四是應(yīng)依法設(shè)置專業(yè)化、職業(yè)化和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，制定切實(shí)可行的防洪減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，通過(guò)擴(kuò)充資源總量和優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)等方式，補(bǔ)齊應(yīng)急保障設(shè)施“短板”。
切實(shí)維護(hù)城市公共安全。城市公共安全是韌性城市建設(shè)的“免疫系統(tǒng)”，維護(hù)城市公共安全離不開(kāi)法治保障?，F(xiàn)代城市不僅社會(huì)治安整體防控難度大，而且公共安全風(fēng)險(xiǎn)高，一旦遭遇突發(fā)事件，會(huì)直接影響到居民的生命財(cái)產(chǎn)安全、社會(huì)的穩(wěn)定和諧。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安防控體系建設(shè)的意見(jiàn)》指出，“增強(qiáng)社會(huì)治安整體防控能力”。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》指出，“全面提高城市安全保障水平，有效防范和堅(jiān)決遏制重特大安全事故發(fā)生”。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》再次強(qiáng)調(diào)，“完善社會(huì)治安整體防控體系，健全掃黑除惡常態(tài)化機(jī)制，依法嚴(yán)懲群眾反映強(qiáng)烈的違法犯罪活動(dòng)”。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)形成了包括刑法、安全生產(chǎn)法、反恐怖主義法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、消防法等在內(nèi)的城市公共安全法律規(guī)范體系，為維護(hù)城市公共安全提供了堅(jiān)實(shí)的規(guī)范依據(jù)。
要切實(shí)加強(qiáng)維護(hù)城市公共安全的法治保障，一是加強(qiáng)社會(huì)治安整體防控，強(qiáng)化智慧警務(wù)建設(shè)，健全快速反應(yīng)機(jī)制；堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，推動(dòng)城市基層社會(huì)治理創(chuàng)新；聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)場(chǎng)所，開(kāi)展常態(tài)化專項(xiàng)整治。二是堅(jiān)持防患于未然的防治理念，推動(dòng)城市公共安全應(yīng)急模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，從源頭上嚴(yán)防嚴(yán)控極端案件、無(wú)差別暴力事件、群體性沖突等事件的發(fā)生。三是在城市發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)，要推進(jìn)司法防控、社會(huì)心理防控、技術(shù)防控等整體防控，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高城市公共安全治理的系統(tǒng)性和整體性。四是開(kāi)展“掃黑除惡”“清朗”“打拐”“護(hù)苗”等專項(xiàng)行動(dòng)，嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，充分發(fā)揮法治在韌性城市建設(shè)中的作用。五是深化人民檢察院應(yīng)邀參與生產(chǎn)安全事故調(diào)查機(jī)制，人民檢察院通過(guò)參與城市公共安全事故調(diào)查，對(duì)符合公益訴訟立案條件的，及時(shí)立案辦理。
建設(shè)安全可靠的韌性城市應(yīng)以建設(shè)現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，認(rèn)真踐行人民城市理念，把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為檢驗(yàn)韌性城市建設(shè)成效的標(biāo)準(zhǔn)。韌性城市建設(shè)要以法治作為保障手段，確保城市具備應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況的應(yīng)急治理能力，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的快速應(yīng)對(duì)能力、適應(yīng)能力和恢復(fù)能力，讓法治為現(xiàn)代化人民城市建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)保障。
〔本文摘自《民主與法制》，作者楊雅妮，系蘭州大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授。本文系2025年度重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃（城市治理）項(xiàng)目“超大城市宜居環(huán)境建設(shè)和高品質(zhì)生活水平提升研究”（2025ZL05）的階段性成果?！?/span>
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