文/張小羽
生態(tài)文明是人類文明形態(tài)和文明發(fā)展理念、道路和模式的重大進步。民事訴訟法和行政訴訟法規(guī)定，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護等損害社會公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟，或者向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。本文提出了新時代建立檢察公益訴訟管理新模式，以新理念、新機制、新組織創(chuàng)新，推進和加強生態(tài)文明建設(shè)。
檢察公益訴訟制度，是黨中央在全面依法治國背景下有效維護國家和社會公共利益所作出的一項重大制度設(shè)計。生態(tài)文明強調(diào)人與自然環(huán)境的相互依存、相互促進、共處共融，是人類文明形態(tài)和文明發(fā)展理念、道路和模式的重大進步。檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，只有加強理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，完善公益訴訟制度，建立新時代檢察公益訴訟管理新模式，才能順應(yīng)人民群眾對美好生活的向往，推進生態(tài)文明建設(shè)取得新發(fā)展、新成效。
一、踐行新時代檢察公益訴訟六大發(fā)展理念
事業(yè)發(fā)展離不開先進理念引領(lǐng)。以習近平同志為核心的黨中央把握時代大勢，提出并深入貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，引領(lǐng)中國在破解發(fā)展難題中增強動力，不斷朝著更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的方向前進。深入貫徹落實“五大發(fā)展理念”是強化公益訴訟，推進生態(tài)文明建設(shè)基本遵循。同時，檢察機關(guān)在新時代檢察公益訴訟具體業(yè)務(wù)中，還應(yīng)把握好以下工作理念。
（一）踐行“服務(wù)大局”理念。公益訴訟檢察是在新時代全面依法治國，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下提出和強調(diào)的。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，成為我國公益訴訟檢察的源頭。檢察機關(guān)貫徹黨中央重大決策部署，一是要立足本職，結(jié)合辦案，圍繞中心，服務(wù)大局，將與國家重大戰(zhàn)略和地方重點工作相關(guān)的、與人民群眾切身利益聯(lián)系最緊密的領(lǐng)域作為工作重點，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)。二是要始終以生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域為重點，開展黃河“清四亂”專項活動和“守護海洋”等專項監(jiān)督活動，將生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域作為檢察公益訴訟制度探索和完善的重點。三是要深入學習貫徹習近平總書記關(guān)于食品藥品監(jiān)管“四個最嚴”的指示精神，持續(xù)將食品藥品安全領(lǐng)域作為工作重點，開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”“守護美好生活”等專項監(jiān)督活動，致力解決發(fā)生在老百姓身邊的有關(guān)環(huán)境、食品、藥品方面的重大問題。
（二）踐行“以人民為中心”理念。生態(tài)環(huán)境保護事關(guān)人民群眾的生命和健康安全，事關(guān)子孫后代未來的發(fā)展，是“國之大者”。在實踐中，破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的特殊性在于該類犯罪行為隱蔽性較強，持續(xù)時間往往很長，危害一旦發(fā)生，后果常常特別嚴重。近年來頻頻出現(xiàn)的環(huán)境污染群體性事件，不僅造成嚴重的人身損害和巨額的經(jīng)濟損失，也對黨和政府的公信力產(chǎn)生巨大的負面影響。因此，檢察公益訴訟應(yīng)當立足國家生態(tài)安全，以建設(shè)美麗中國的高度自覺，把生態(tài)環(huán)境保護工作作為檢驗檢察機關(guān)踐行“以人民為中心”理念的重中之重。習近平總書記在《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中指出，公益訴訟針對的是一些行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件。檢察機關(guān)應(yīng)強化擔當作為，盡職盡責地辦好此類案件。
（三）踐行“訴源治理”理念。所謂“訴源治理”，就是對訴訟的源頭治理，從源頭上化解矛盾糾紛，減少訴訟案件。訴源治理涉及國家治理和社會生活的方方面面，是檢察機關(guān)依法能動履職最突出的體現(xiàn)，是“法治建設(shè)既要抓末端，治已病，更要抓前端，治未病”的具體體現(xiàn)，其內(nèi)涵十分豐富。它既是國家治理的理念，也是治理的目標，更是實現(xiàn)治理的路徑。訴源治理對公益訴訟檢察理念和運行機制的形成起著重要的導向和引領(lǐng)作用。因為公益訴訟所維護的公共利益歸屬于不特定的主體，具有廣泛性，功能目標追求上體現(xiàn)為從個案到類案再到制度機制的多層次遞進，實質(zhì)上是一種向訴訟源頭不斷追溯、不斷推進和深化的治理，是從源頭上減少矛盾糾紛的過程。檢察公益訴訟作為一項推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度創(chuàng)新成果，在促進訴源治理方面具有獨特的制度價值，需要檢察機關(guān)認真地挖掘，自覺地把握。近年來，檢察機關(guān)堅持服務(wù)保障黨和國家工作大局，在公益訴訟檢察辦案中，對發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境保護方面存在的違法犯罪隱患和監(jiān)管漏洞，及時向相關(guān)職能部門或涉案單位發(fā)出檢察建議，督促相關(guān)部門積極履行監(jiān)管職責，力求實現(xiàn)“辦理一案，治理一片”的效果，為推動檢察公益訴訟訴源治理的法治化、精準化，措施有力，成效顯著，貢獻了檢察力量。
（四）踐行“前端化解”理念。檢察機關(guān)堅持把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)，做好前端化解。例如，作為檢察公益訴訟制度主體的行政公益訴訟，在制度設(shè)計上是非訴訟機制（也就是“檢察建議”）和訴訟機制（也就是提起公訴）的有機結(jié)合。其先制發(fā)檢察建議再提起訴訟，或者是有關(guān)責任單位不整改時才提起訴訟，科學有效。從公益訴訟制度的運行實際看，絕大多數(shù)案件在訴前通過非訴訟機制得到了解決。根據(jù)最高檢通報，近年來行政機關(guān)的訴前整改率都保持在95%以上。此外，為了更好維護政府權(quán)威，檢察機關(guān)又探索增加了磋商機制，將磋商作為一種調(diào)查方式和更穩(wěn)妥的監(jiān)督手段，檢察機關(guān)提出檢察建議前，先與行政機關(guān)搞好磋商，提醒其主動履職盡責整改。在實踐中，一些案件經(jīng)過磋商座談會等方式得到穩(wěn)妥解決。我國的公益訴訟檢察制度特點和制度成效就體現(xiàn)在訴前程序、非訴訟程序機制的制度設(shè)計當中，訴訟只不過是訴前程序功能實現(xiàn)的保障機制。只要做好前端化解工作，使非訴訟方式在檢察公益訴訟中廣泛運用，就可以實現(xiàn)訴訟環(huán)節(jié)的案件減量，收到良好的社會效果。
（五）踐行“跨域協(xié)作”理念。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的公益損害往往在一定區(qū)域內(nèi)具有普遍性，可能涉及周邊幾個縣區(qū)、幾個地市，甚至是數(shù)省。如果僅僅就案辦案，就可能存在不同地區(qū)分別辦理相關(guān)案件而無法整合力量節(jié)約司法資源，也可能由于步調(diào)不統(tǒng)一、標準不一致等問題而影響公益保護的效果。因此，開展公益訴訟，保護生態(tài)環(huán)境，必須秉持跨域協(xié)作理念，構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)作機制。為此，最高檢印發(fā)了《關(guān)于長江經(jīng)濟帶檢察機關(guān)辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強協(xié)作配合的意見》《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的意見》，指導上海、江蘇、浙江會簽《關(guān)于環(huán)太湖流域生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟跨省際區(qū)劃管轄協(xié)作意見》。各地也應(yīng)根據(jù)流域或地域的自然地理狀況，在跨省、跨地市、跨縣區(qū)等不同層面構(gòu)建聯(lián)動協(xié)作機制。在具體工作層面，通過深化拓展“檢察長＋河長”“檢察長＋湖長”等模式，提高公益訴訟檢察建議促進治理的獨特制度價值。要結(jié)合辦案，通過“檢察長＋調(diào)研報告”等多種形式，加強對地方治理重點分析及趨勢研判，做好黨委和政府的法制參謀，推動生態(tài)環(huán)境公益訴訟形成強大合力。
（六）踐行“雙贏多贏共贏”理念。生態(tài)環(huán)境公益受損問題的解決，往往牽涉到多個部門，僅靠一個部門很難徹底解決。因此，檢察機關(guān)要踐行“雙贏多贏共贏”理念，以公益保護為核心，以促進解決公益受損問題為目標，有效化解行政機關(guān)對檢察公益訴訟的抵觸，增進行政機關(guān)的理解認同，提升行政機關(guān)依法行政的自覺，形成協(xié)同共治的合力。例如，2019年最高檢與生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會等機關(guān)共同印發(fā)的《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中要求，必須建立交流會商和研判機制，共同研究解決生態(tài)環(huán)境和資源保護執(zhí)法中的突出問題。檢察機關(guān)對生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域易發(fā)、高發(fā)的系統(tǒng)性、領(lǐng)域性問題，可以集中提出意見建議，有力促進該領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境保護問題的解決。在實踐中，一些行政機關(guān)在處理涉及公益訴訟問題時，只要主動邀請檢察機關(guān)介入，就會減少問題糾紛的產(chǎn)生，實現(xiàn)“共贏”的目標。
二、建立完善檢察公益訴訟四大機制
習近平總書記強調(diào)，生態(tài)文明建設(shè)是經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵保障，是民意所在、民心所向，是黨提高執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境保護是功在當代、利在千秋的事業(yè)。全社會必須清醒認識保護生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性，清醒認識加強生態(tài)文明建設(shè)的重要性和必要性，真正把環(huán)境污染治理好、把生態(tài)環(huán)境建設(shè)好。
生態(tài)環(huán)境建設(shè)需要科學管理機制保障。管理系統(tǒng)是為達到組織目標，針對管理對象，由具有特定管理職能和內(nèi)在聯(lián)系的各種管理機構(gòu)、管理制度、管理過程、管理方法所構(gòu)成的完整的組織管理體系。管理機制本質(zhì)上是管理系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系、功能及運行原理，是決定管理功效的核心問題。只有建立完善檢察公益訴訟機制，才能統(tǒng)籌兼顧，整體推進生態(tài)文明建設(shè)。
（一）健全“一把手”責任機制。“一把手”作為一個地方、一個部門、一個單位的主要領(lǐng)導，在領(lǐng)導班子中居于核心地位，負有總攬全局、協(xié)調(diào)上下的重要責任。其作用發(fā)揮如何，直接影響到工作狀況。公益訴訟是檢察機關(guān)聚焦法律監(jiān)督主責主業(yè)、推動檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。一方面要大力加強對公益訴訟工作的組織領(lǐng)導，把公益訴訟工作列入單位重要議事日程，作為“一把手”工程來推進；另一方面要對地方生態(tài)環(huán)境進行監(jiān)督，對地方的“一把手”違法違紀情況，要依法進行問責處理。
（二）健全“一體化管理”工作機制。“一體化管理”是指上級檢察院根據(jù)辦案需要，將公共要素整合在一起,建立督辦、參辦、領(lǐng)辦等多種辦案的模式。一是對于具有重要影響的復雜案件，可以成立專案組直接辦理，也可以結(jié)合實際情況，在本轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配辦案力量。二是對于下級院辦理的重大疑難案件，加強工作指導和審查把關(guān)，必要時全程領(lǐng)辦，確保案件質(zhì)量和效果。三是對于下級院在辦案中遇到的困難和阻力，上級檢察院要及時了解情況，幫助解決問題。
（三）健全“協(xié)調(diào)合作”工作機制。“協(xié)調(diào)合作”是在正確的時間將正確的信息與正確的人建立正確的聯(lián)系，是團隊內(nèi)部的配合，也是一種相互協(xié)調(diào)的文化，作為一個有機體來發(fā)揮作用。檢察機關(guān)一是要加強協(xié)調(diào)，與行政機關(guān)建立聯(lián)席會議制度，在信息共享、情況通報、線索移送、證據(jù)收集、結(jié)果反饋等方面建立聯(lián)系機制。二是要加強宣傳教育，主動與行政機關(guān)溝通聯(lián)系，讓行政機關(guān)充分理解檢察公益訴訟對于推動問題解決、促進依法行政、健全法治政府的重要意義和積極作用。三是要加強合作，注意克服就案辦案的單一工作思路，注意通過辦案分析發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)履職當中產(chǎn)生問題的根源，與行政機關(guān)形成幫助促進依法行政、嚴格執(zhí)法的工作銜接機制，推動從根本上解決問題。
（四）健全“考核評比”工作機制。“考核評比”即通過績效計劃、績效評估與反應(yīng)績效結(jié)果應(yīng)用環(huán)節(jié)的不斷循環(huán),持續(xù)提升績效,調(diào)動工作積極性,進而提高整個業(yè)績水平。檢察機關(guān)要緊緊圍繞公益訴訟的訴前程序和提起訴訟兩大環(huán)節(jié)，設(shè)計完善考評方式方法，把結(jié)果考評與過程監(jiān)管、日?？己伺c年終考評、綜合考評與個案評查、內(nèi)部考評與外部評價結(jié)合起來，切實做到既遵循規(guī)律，又符合實際，操作起來簡便、易行、管用。
三、加強檢察公益訴訟隊伍四項能力建設(shè)
新時代新形勢面臨新任務(wù)新挑戰(zhàn)。以習近平同志為核心的黨中央站在戰(zhàn)略和全局的高度，對生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新思想新論斷新要求，為努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，指明了前進方向和實現(xiàn)路徑。2015年9月21日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，為我國生態(tài)文明領(lǐng)域改革作出了頂層設(shè)計。檢察機關(guān)要認真學習貫徹落實，切實加強隊伍建設(shè)，采取有力措施，提高辦案質(zhì)量和水平，強化法律監(jiān)督，維護生態(tài)文明公平正義。
（一）加強政治能力建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)不僅是重大的政治問題、經(jīng)濟問題，更是重大的民生問題，良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。民生是最大的政治。公益訴訟案件政治性、政策性、法律性都很強，要堅持政治效果導向，把公益訴訟放在政治大局中謀劃。要樹牢正確政績觀，堅決避免盲目追求數(shù)量規(guī)模一哄而上。要注意抓住典型案件，充分運用政治智慧和法律智慧，實現(xiàn)起訴一起、警示一片，教育、糾正社會面的良好效果。
（二）加強專業(yè)素養(yǎng)建設(shè)。新時代新要求，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平不斷提高，人民群眾對美好生活有了更高要求。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，黨和政府樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，走可持續(xù)發(fā)展道路，陸續(xù)出臺了系列的政策法規(guī)。憲法明確規(guī)定，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)。公益訴訟要求檢察機關(guān)轉(zhuǎn)變辦案思路和工作模式，在流程上涵蓋了摸排線索、調(diào)查取證、審查起訴、出庭應(yīng)對、訴訟監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)，辦案人員既要有扎實的法律基礎(chǔ)，又要有出色的證據(jù)調(diào)查、更要有庭審應(yīng)對等實務(wù)經(jīng)驗和能力。
（三）加強基層基礎(chǔ)建設(shè)。綠水青山，就是金山銀山。人不負青山，青山定不負人。生態(tài)文明建設(shè)其實就是把可持續(xù)發(fā)展提升到綠色發(fā)展高度，為后人“乘涼”而“種樹”，就是不給后人留下遺憾而是留下更多的生態(tài)資產(chǎn)?；A(chǔ)不牢，地動山搖。生態(tài)文明建設(shè)，重點在基層。公益訴訟案件，主要是由基層檢察機關(guān)辦理。要堅持重心下移、力量下傾，堅持人、財、物向基層傾斜，優(yōu)先保障基層辦案，切實緩解辦案力量不足、人才短缺、人員流失等問題。要著力夯實基礎(chǔ)，提高基層一線檢察干警的辦案能力。
（四）加強數(shù)字檢察建設(shè)。科技是第一生產(chǎn)力，新時代社會正處在從信息時代邁向人工智能時代的大變革時期，更要提質(zhì)新的生產(chǎn)力。推動大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能新一代技術(shù)在檢察機關(guān)的深度應(yīng)用，實現(xiàn)信息技術(shù)與檢察工作的深入融合，是大勢所趨。檢察機關(guān)要尋找公益訴訟工作與現(xiàn)代科技的結(jié)合點。一方面，在具體辦案中要借助科技手段進行線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證等；另一方面，在整體上要借助科技手段實現(xiàn)公益訴訟工作的高水平發(fā)展，助推生態(tài)環(huán)境司法保護提質(zhì)增效。 (作者簡介：張小羽，女，美國佛蒙特法學院客座教授、美國紐約州律師。1985年7月出生于河南，北京外國語大學法學院法學、英語語言文學雙學士，北京市優(yōu)秀畢業(yè)生。先后攻讀美國紐約大學法學院法學碩士研究生、佛蒙特法學院法學碩士研究生，畢業(yè)后留校，現(xiàn)任佛蒙特法學院對外關(guān)系與合作部主任)
