文/朱 琳 馬思峣
黨的十八大以來，持續(xù)推進(jìn)全面依法治國方略，在各級黨政機(jī)關(guān)普遍設(shè)立公職律師，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足全面依法治國全局作出的重要決策部署，公職律師制度在法治化改革中的地位和作用越發(fā)彰顯。根據(jù)H省司法廳報(bào)告顯示，截至2023年年底，全省共有律師38699人（其中女律師13644人），其中，專職律師31473人，占比81.3%；兼職律師870人，占比2.2%；公職律師5098人，占比13.2%；公司律師1000人，占比2.6%；法律援助律師258人，占比0.7%。公職、公司律師占比呈上升趨勢，傳遞出法治國家、法治政府建設(shè)不斷加強(qiáng)的正向信號。從中央到地方先后出臺的一系列文件，強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮公職律師在推動(dòng)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政中的重要作用，但實(shí)踐中公職律師隊(duì)伍發(fā)展仍存在一些困難和問題亟待解決。
法治政府中公職律師隊(duì)伍建設(shè)的價(jià)值意義
體現(xiàn)法治政府建設(shè)的重要性
2023年8月，國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《提升行政執(zhí)法質(zhì)量三年行動(dòng)計(jì)劃(2023—2025年)》，提出“加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)公職律師和法律顧問隊(duì)伍建設(shè)”。從國家制度設(shè)計(jì)層面足以看出，中央決策的政治背書大力推進(jìn)了公職律師隊(duì)伍在法治政府建設(shè)中發(fā)揮重要作用，各級黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，為重大決策和重大行政行為提供法律意見，促進(jìn)政府依法行政，維護(hù)政府合法權(quán)益，集中民智、凝聚民力、體現(xiàn)民意、贏得民心，充分體現(xiàn)了各級政府機(jī)關(guān)落實(shí)依法治國、法治政府建設(shè)原則要求。
提升法律事務(wù)處理的專業(yè)性
公職律師作為我國律師隊(duì)伍中的組成部分，具有處理法律事務(wù)的專業(yè)性，同時(shí)其任職于黨政機(jī)關(guān)或者人民團(tuán)體，對于本單位權(quán)責(zé)職能、專業(yè)事務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序運(yùn)行更加熟悉。法治政府建設(shè)要求行政決策既要有法可依，又要體現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果、法律效果的統(tǒng)一，由公職律師提供法律服務(wù)，體現(xiàn)了其身份特征和專業(yè)特點(diǎn)的優(yōu)勢，對推動(dòng)政府決策的規(guī)范化、制度化和程序化具有重要作用。
增強(qiáng)法律事務(wù)處理的統(tǒng)籌性
公職律師在參與行政決策論證、提供法律意見、促進(jìn)依法辦事、防范法律風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了重要作用，緩解了部分地區(qū)黨政機(jī)關(guān)法律事務(wù)繁多但專業(yè)人員配備不足的壓力，增強(qiáng)了法律事務(wù)處理的統(tǒng)籌性，同時(shí)很多地方出臺了統(tǒng)籌調(diào)配公職律師的具體舉措，對一些法制部門人員緊張而公職律師閑置的地區(qū)和單位，通過統(tǒng)籌優(yōu)化公職律師資源利用，促進(jìn)依法行政，推進(jìn)法治政府建設(shè)。、
當(dāng)前公職律師隊(duì)伍建設(shè)存在的困難
1、公職律師法律地位不明確
當(dāng)前《中華人民共和國律師法》（以下簡稱《律師法》）中無公職律師的定位表述，《律師法》第二條第一款有關(guān)“律師”的概念也未將“公職律師”納入其中，關(guān)于公職律師的概念范疇，僅在2018年12月份司法部印發(fā)的《公職律師管理辦法》中指出：公職律師是指任職于黨政機(jī)關(guān)或者人民團(tuán)體，依法取得司法行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的公職律師證書，在本單位從事法律事務(wù)工作的公職人員。作為一類特殊的律師，《律師法》中律師享有的權(quán)利義務(wù)等各項(xiàng)規(guī)定并不完全適用于公職律師，當(dāng)前《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）也未對公職律師的定位進(jìn)行界定。
2.公職律師職能作用受限制
公職律師的服務(wù)內(nèi)容是由公職律師的職能作用決定的，《公職律師管理辦法》第十三條規(guī)定公職律師可以受托“為所在單位討論決定重大事項(xiàng)提供法律意見”。但公職律師參與行政復(fù)議、訴訟案件多，為重大決策、重大事項(xiàng)提供法律意見的較少，實(shí)踐中不少單位并未在制度層面設(shè)立公職律師參與重大決策的權(quán)利義務(wù)保障機(jī)制及程序規(guī)則。同時(shí)公職律師履職要求多，對未按規(guī)定采納公職律師意見的行為依法依規(guī)進(jìn)行責(zé)任追究的較少，這大大限制了公職律師的約束力。
3.公職律師規(guī)范制定不具體
從中央到地方都制定了政策文件，但大多比較宏觀，工作中仍政策落地難的困擾，有一定的滯后性。H省雖然發(fā)布了《H省公職律師管理實(shí)施辦法》等制度文件，但政策尚未完全落地，特別是公職律師履職權(quán)益保障、職稱評定機(jī)制、單位履行保障義務(wù)的問責(zé)機(jī)制方面尚未進(jìn)一步理順。
公職律師資源分布不均衡
2021年7月中央依法治國辦印發(fā)了《關(guān)于加快提升公職律師工作覆蓋率的通知》，明確要求2021年底前“省級黨政機(jī)關(guān)原則上都要設(shè)立公職律師”。H省于2023年2月制定了《關(guān)于加快提升公職律師工作覆蓋率的通知》，明確提出“2023年底，市、縣兩級具有行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)公職律師工作覆蓋率分別達(dá)到60%，40%”的目標(biāo)任務(wù)。筆者通過實(shí)地、書面、座談等方式，對K市公職律師工作情況開展了廣泛的調(diào)研。
以2022年度為例，H省市、縣黨政機(jī)關(guān)公職律師工作覆蓋率分別為31.4%，12.6%；具有行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)公職律師覆蓋率市級為32.7%、縣級13.8%。K市市、縣黨政機(jī)關(guān)公職律師工作覆蓋率分別為29.3%、11.68%；具有行政執(zhí)法權(quán)行政機(jī)關(guān)公職律師工作覆蓋率為市級33.3%、縣級9%。以上數(shù)據(jù)顯示，H省各地區(qū)各部門公職律師工作推進(jìn)不平衡，未達(dá)到既定目標(biāo)。
根據(jù)K市司法局統(tǒng)計(jì)，截至2023年9月，K市公職律師分布情況如下 ：
按年齡劃分，30歲以下（含30歲）25名，占比11.58%，30歲到50歲164名，占比75.9%，50歲以上27名，占比12.3%。現(xiàn)階段公職律師中年輕公職律師占比較少，對公職律師政策及執(zhí)業(yè)前景多持觀望態(tài)度，申請執(zhí)業(yè)證書的積極性有待提高。
K市共有公職律師216名，按市縣劃分，其中市級黨政機(jī)關(guān)106名分布在22個(gè)市級黨政機(jī)關(guān)部門，110名分布在縣、區(qū)級黨政機(jī)關(guān)?；鶎訂挝怀袚?dān)較多行政執(zhí)法工作，涉及群眾矛盾糾紛多在基層，基層單位法律服務(wù)需求量較大，但公職律師較多集中在上級機(jī)關(guān)，分縣區(qū)基層部門公職律師配備不足，呈現(xiàn)資源“倒掛”現(xiàn)象。
K市有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，各縣區(qū)、黨政機(jī)關(guān)公職律師推進(jìn)不平衡，市縣鄉(xiāng)“全覆蓋”的公職律師體系尚未形成。一是地區(qū)之間發(fā)展不平衡。二是行業(yè)之間發(fā)展不平衡。三是基層公職律師制度基本沒有建立。四是公職律師大部分分布在政府機(jī)關(guān)，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的公職律師人數(shù)較少。
1.管理主體不統(tǒng)一
《公職律師管理辦法》采用“多元”管理模式，接受公職律師所在單位對其進(jìn)行“日常管理”，司法行政機(jī)關(guān)對其進(jìn)行“資質(zhì)管理”，律師協(xié)會(huì)對其進(jìn)行“業(yè)務(wù)指導(dǎo)、權(quán)益維護(hù)、行業(yè)監(jiān)督和繼續(xù)教育培訓(xùn)”等。對于司法行政機(jī)關(guān)，公職律師的公務(wù)員身份使得其年度考核、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、處罰懲戒、參加培訓(xùn)等情況主要由公務(wù)員主管部門管理；對于公職律師所在單位，“由所在單位承擔(dān)法律事務(wù)工作職能的部門負(fù)責(zé)公職律師的日常業(yè)務(wù)管理”實(shí)踐中無法實(shí)現(xiàn)；而律師協(xié)會(huì)對公職律師的監(jiān)督效果有限。因此實(shí)踐中，都能管、都不管現(xiàn)象突出，管理機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一，使公職律師隊(duì)伍實(shí)體化運(yùn)行大打折扣。
2.激勵(lì)機(jī)制不健全
盡管中辦、國辦2016年就出臺了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，但基層更多還處于摸索階段。一是缺乏相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。公職律師需要具備較高的法律素養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng)，要不斷精進(jìn)專業(yè)知識和業(yè)務(wù)技能，基層工作壓力較大，許多工作人員不愿耗費(fèi)額外精力，視法律職業(yè)資格考試、申請公職律師為畏途，積極性不高。二是承擔(dān)的責(zé)任與享有的待遇不配套。如《H省公職律師管理實(shí)施辦法》中，增加了公職律師職責(zé)義務(wù)但沒有相應(yīng)地薪資待遇的提高，同時(shí)還要承擔(dān)更多的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，這也是很多符合申報(bào)條件的公職人員不愿申報(bào)公職律師的原因之一。三是擔(dān)任公職律師與職務(wù)提升等并無直接聯(lián)系。目前公職律師制度并未涉及相關(guān)內(nèi)容,基層缺少專門針對公職律師的職務(wù)和職級晉升的激勵(lì)措施，體制內(nèi)缺乏獨(dú)立有針對性的評價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)體系。
3.考核形式較單一
公職律師考核制度的設(shè)置對公職律師制度的落實(shí)，具有倒逼推動(dòng)公職律師認(rèn)真履職、發(fā)揮專業(yè)特長的作用及監(jiān)督、評價(jià)、督促執(zhí)行的功效。但實(shí)際工作中考核僅僅是“紙面考核”，考核監(jiān)督作用大打折扣。以K市為例，對公職律師政策貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查主要依靠法治政府建設(shè)考核和法治建設(shè)任務(wù)督察，未建立審計(jì)、財(cái)會(huì)、統(tǒng)計(jì)、執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議等多元化監(jiān)督考核體系，監(jiān)督手段較單一，不能對公職律師政策落實(shí)及公職律師履職情況進(jìn)行科學(xué)、全面、系統(tǒng)的評價(jià)。同時(shí)，由于未將此項(xiàng)工作列入黨政主要負(fù)責(zé)人考評機(jī)制，“一把手”往往重視不足。
加強(qiáng)公職律師隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)建議
1.明確公職律師身份定位
黨的二十大報(bào)告中用“堅(jiān)持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”一個(gè)章節(jié)專門部署法治建設(shè)。公職律師隊(duì)伍是推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要力量，也是我國律師制度的有機(jī)組成部分。根據(jù)黨中央、國務(wù)院的總體要求，結(jié)合H省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者建議，應(yīng)推動(dòng)“公職律師”應(yīng)納入《律師法》的調(diào)整范圍，在《公務(wù)員法》《法律援助條例》《信訪條例》等法律、法規(guī)中增加公職律師的法律地位、權(quán)利義務(wù)、管理體制等相關(guān)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)各法律法規(guī)之間的銜接和聯(lián)動(dòng)。
2.確立公職律師權(quán)威地位
應(yīng)理順公職律師的履職分工，通過建立公職律師事前參與合法性審查、事中進(jìn)行法律監(jiān)督、事后提供法律支持工作制度，充分發(fā)揮公職律師在法治政府建設(shè)中的積極作用，確立公職律師在處理政府法律事務(wù)中的權(quán)威地位。此外，要建立相關(guān)責(zé)任追究機(jī)制，對于不按規(guī)定聽取公職律師法律意見、公職律師未參與集體討論而作出重大決策的行為進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，充分發(fā)揮公職律師的職能，促進(jìn)政府依法決策、嚴(yán)格執(zhí)法。
3.細(xì)化公職律師政策制定
公職律師政策的高效落實(shí)，公職律師制度的科學(xué)構(gòu)建，是法治政府建設(shè)的重要組成部分。制定公職律師政策需要設(shè)定明確的政策目標(biāo)，除指導(dǎo)性、方向性要求外，對公職律師配備比例、公職律師參與度、公職律師發(fā)揮作用應(yīng)進(jìn)行量化，規(guī)范重大行政決策公職律師參加程序，切實(shí)發(fā)揮量化指標(biāo)在衡量公職律師政策執(zhí)行情況中的指向作用。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)地方工作實(shí)際，突出針對性、適用性、可操作性，制定配套的實(shí)施細(xì)則及工作方案，促進(jìn)公職律師管理的規(guī)范化和常態(tài)化。如K市公職律師隊(duì)伍建設(shè)起步較早，但公職律師在本單位發(fā)揮作用不突出、效果不明顯，公職律師資源仍未實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)跨部門調(diào)配使用，應(yīng)針對以上亟待解決的難題制定政策文件，設(shè)立試點(diǎn)逐步推動(dòng)。公職律師所在單位應(yīng)制定本單位公職律師管理使用辦法、公職律師工作規(guī)范細(xì)則等制度文件，明確管理方式、管理手段、職級晉升、選拔任用等運(yùn)行規(guī)范，增強(qiáng)公職律師的身份認(rèn)同感和職業(yè)價(jià)值感。
1.加強(qiáng)公職律師統(tǒng)一管理
2021 年 7月，中央依法治國辦印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，明確提出建立公職律師統(tǒng)一服務(wù)平臺和統(tǒng)籌使用機(jī)制，集中配備公職律師為黨委、政府各部門提供服務(wù)，或者對本地區(qū)公職律師進(jìn)行跨部門調(diào)配使用。筆者建議，由相關(guān)職能部門牽頭成立公職律師團(tuán)，有利于公職律師的統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌使用。政府及黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體所涉及的法律事務(wù)紛繁復(fù)雜，如人事、財(cái)政、稅務(wù)、金融、環(huán)保、交通、河務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、工程建設(shè)、國企改革、生態(tài)環(huán)境、自然資源保護(hù)等各領(lǐng)域，應(yīng)堅(jiān)持“業(yè)務(wù)相近，發(fā)揮專長”的原則，根據(jù)政府及黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的需要，指派公職律師承辦政府法律事務(wù)，解決部分黨政機(jī)關(guān)公職律師人才短缺和分布不均的問題，促進(jìn)公職律師專業(yè)化、崗位化、固定化，在公共法律服務(wù)體系建設(shè)中充分發(fā)揮現(xiàn)有公職律師的應(yīng)有作用。
2.推動(dòng)公職律師跨部門使用
推動(dòng)公職律師跨層級、跨地域調(diào)配使用，指派資源充足單位的公職律師服務(wù)尚未設(shè)立公職律師的單位，對于部分單位人才短缺，地區(qū)之間、行業(yè)之間公職律師發(fā)展不平衡的問題具有積極化解作用。全面推進(jìn)“統(tǒng)籌高效、全面覆蓋”的公職律師統(tǒng)籌使用機(jī)制，按照單位和崗位對于法律服務(wù)的實(shí)際需求，打破公職人員管理壁壘，實(shí)現(xiàn)公職律師資源的合理配置與動(dòng)態(tài)調(diào)整，充分發(fā)揮公職律師辦理特定領(lǐng)域案件相較其他執(zhí)業(yè)律師的明顯優(yōu)勢，消除特殊領(lǐng)域公職律師工作盲區(qū)。完善公職律師跨層級、跨地域、跨部門服務(wù)工作流程，對服務(wù)范圍、履職事項(xiàng)、工作時(shí)限、工作形式、工作紀(jì)律、履職保障等具體事項(xiàng)予以明確，并對公職律師提供法律服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核。落實(shí)公職律師跨層級、跨地域、跨部門服務(wù)工作保障機(jī)制，接受服務(wù)的單位要在人員配備、工作調(diào)度、提供工作條件等方面提供必要保障，確保公職律師工作的順利開展。
鼓勵(lì)公職律師參與法律援助
2003 年《法律援助條例》實(shí)施以來，我國法律援助制度推動(dòng)我國法律援助工作高質(zhì)量發(fā)展，取得了一定成就。筆者建議，建立公職律師參與法律援助工作制度，明確公職律師參與辦理法律援助案件類型、指派要求、經(jīng)費(fèi)保障、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等相關(guān)內(nèi)容，可以緩解現(xiàn)階段法律援助案件相對多但承辦法律援助律師相對少的現(xiàn)實(shí)壓力，同時(shí)助力公共法律服務(wù)體系建設(shè)。
完善公職律師管理機(jī)制
1. 完善公職律師經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制
中央依法治國辦印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)公職律師工作的意見》明確指示，黨政機(jī)關(guān)要強(qiáng)化公職律師工作保障，將公職律師經(jīng)費(fèi)納入本單位預(yù)算。目前，部分公職律師所在單位并未專門列支公職律師工作經(jīng)費(fèi)，部分公職律師單位雖然將公職律師經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，但相關(guān)政策落實(shí)執(zhí)行情況沒有相應(yīng)的考核制度，公職律師經(jīng)費(fèi)難以保障，長此以往，相關(guān)政策淪為“一紙空文”。同時(shí)公職律師公務(wù)員身份導(dǎo)致辦案費(fèi)用報(bào)銷受限制，無法實(shí)現(xiàn)辦案費(fèi)用的實(shí)報(bào)實(shí)銷，公職律師代理案件是公務(wù)行為不能收取任何費(fèi)用，難以實(shí)現(xiàn)對公職律師物質(zhì)方面的激勵(lì)。筆者建議，可采取有償與無償相結(jié)合的方式，參照承辦法律援助案件的補(bǔ)貼方式和金額給公職律師發(fā)放補(bǔ)貼，并逐步建立與工作量和服務(wù)質(zhì)效掛鉤的評價(jià)和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。
2.建立公職律師職稱評定機(jī)制
2019年中共中央辦公廳印發(fā)《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》，規(guī)定“職級序列按照綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員職務(wù)類別分別設(shè)置。”筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將公職律師列為法律專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，公職律師的身份職能具有一定的特殊性，公職律師的強(qiáng)技術(shù)性、低替代性特征，符合《專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理規(guī)定 》規(guī)定條件，將公職律師納入專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理中，建立公職律師職稱評定機(jī)制，制定公職律師業(yè)務(wù)水平評定方法，有利于提升公職律師專業(yè)技能和履職實(shí)效。
3.強(qiáng)化公職律師考核指標(biāo)運(yùn)用機(jī)制
中央依法治國辦印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)公職律師工作的意見》明確提出，“對表現(xiàn)優(yōu)異的公職律師按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行表彰表揚(yáng)，并在評先評優(yōu)、人才推薦、干部選拔等方面予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)?！秉h政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，制定優(yōu)秀公職律師獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、進(jìn)修培訓(xùn)機(jī)制，并將公職律師年度考核評定結(jié)果、獎(jiǎng)懲情況作為公務(wù)員年度考核、評優(yōu)評先、選拔任用的一項(xiàng)考量內(nèi)容。把公職律師參加重大決策審查、組織法律知識培訓(xùn)、開展普法宣傳、推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)情況納入各級黨政機(jī)關(guān)目標(biāo)責(zé)任制（績效）考核，作為法制督察的重要內(nèi)容，并作為評定領(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)的一項(xiàng)重要指標(biāo)，提高“關(guān)鍵少數(shù)”對公職律師政策的理解和支持，強(qiáng)化黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志作為推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。
習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，在黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體中普遍建立公職律師制度，是貫徹落實(shí)全面依法治國戰(zhàn)略部署，提高各部門依法行政水平的重要舉措。隨著我國法治政府建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，國家對公職律師構(gòu)建和完善的頂層設(shè)計(jì)思路愈加清晰，進(jìn)一步強(qiáng)化公職律師制度供給，統(tǒng)籌調(diào)配公職律師資源，完善公職律師管理機(jī)制，以期更好實(shí)現(xiàn)公職律師制度在法治實(shí)踐中的價(jià)值及作用，促進(jìn)法治政府建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。
（作者簡介：朱琳，開封市公安局，公職律師；馬思峣，開封大學(xué)，法制室主任）
