摘要：“秒批”“無人審批”等自動化行政許可，成為當前我國優(yōu)化營商環(huán)境改革實踐的重要創(chuàng)新范式。自動化行政許可除了彰顯出效能優(yōu)勢之外，還具有提升許可決策精準度與一致性、減少尋租空間等諸多治理價值。與此同時，自動化行政適用領域的漸次擴張帶來更多的不確定性與風險，其對于數(shù)據(jù)匯聚共享的極高需求增加數(shù)據(jù)安全的風險系數(shù)，其采取的政企合作模式也增加了法律責任的認定難度。從制度完善角度，中央政府需要在自動化行政許可的政策試驗過程中扮演更重要的樞紐角色，應堅持類型化思維，對自動化行政許可予以分類治理與擴展評估，努力實現(xiàn)自動化行政許可的數(shù)據(jù)匯聚共享與安全保障之間的平衡，進一步強化對智能審批系統(tǒng)政企合作模式的風險防控，修訂《行政許可法》時應考慮增設專門的智能規(guī)范條款。
關鍵詞：自動化行政；效能原則；數(shù)據(jù)共享；政企合作；智能審批；行政許可法
一、問題的提出
當前我國政務服務改革的議程設置下，各地蜂擁涌現(xiàn)出以“秒批”“無人審批”“智能審批”為命名代表的自動化行政許可現(xiàn)象，儼然成為行政審批領域內重要的改革創(chuàng)新范式。2018年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》提出“探索對適宜的事項開展智能審批，實現(xiàn)即報即批、即批即得”。《國務院關于加快推進政務服務標準化規(guī)范化便利化的指導意見》（國發(fā)〔2022〕5號）進一步提出要“充分運用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新技術，推出‘免申即享’、政務服務地圖、‘一碼辦事’、智能審批等創(chuàng)新應用模式”。2024年1月發(fā)布的《國務院關于進一步優(yōu)化政務服務提升行政效能 推動“高效辦成一件事”的指導意見》（國發(fā)〔2024〕3號）專門提出“推動新技術在辦事服務具體場景中的應用，優(yōu)化重構申請條件、申報方式、受理模式、審核程序、發(fā)證方式、管理架構，完善智能預填、智能預審等服務功能”。尤其在“高效辦成一件事”的改革范式下，自動化行政手段將進一步發(fā)揮效能優(yōu)勢、更為高效地提供政務審批服務。與之相關的是，各地競相出臺的“營商環(huán)境條例”與“數(shù)據(jù)條例”中，也陸續(xù)出現(xiàn)與自動化行政許可相關的激勵性條款?？梢哉f，自動化行政手段在許可領域的深入應用，其宗旨不僅在于提升行政效能、提高執(zhí)法質量以及激勵審批流程的提速增效，更在于進一步實現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化的國家治理目標。在我國本土實踐場景下，自動化行政許可不僅呈現(xiàn)出鮮明的效能優(yōu)勢，也蘊含了諸多潛在的制度風險，本文將圍繞上述議題逐一予以論證。
二、自動化行政許可的應用場景與屬性比較
自動化行政的模式擴散與當下數(shù)字信息技術的高速發(fā)展息息相關，自動化行政的驅動力源于數(shù)字技術對于政府管理職能的技術賦能效應，伴隨我國國家數(shù)字能力與治理能力的躍升，政府治理方式更加依賴無形的信息數(shù)據(jù)和算法模型，以此重塑公共管理的治理形態(tài)。自動化行政模式超越了傳統(tǒng)管理方式的時間、空間與資源限制，顯著提升了治理效能與精準決策的能力。自動化行政作為數(shù)字信息時代下“有為政府”的鮮明標識，彰顯出中國國家治理模式的數(shù)字化、信息化與智能化轉型趨勢。
嚴格來說，自動化行政并非法定意義上的法律規(guī)范概念，而更類似描述性用語，用來指代無需人工介入的信息時代背景下，行政過程中特定或者全部環(huán)節(jié)由算法等智能技術手段代為處理，從而實現(xiàn)部分或者全程無人化的數(shù)字行政模式。行政法學界借鑒德國《聯(lián)邦行政程序法》的界分模式，以是否需要人工介入為標準，將自動化行政行為劃分為半自動行政行為和全自動行政行為。人與自動化智能系統(tǒng)之間的法定關系觸及到了自動化行政的本質，無人干預即可發(fā)生法律效力的全自動化行政行為，才更加能夠揭示自動化行政的核心內涵。與傳統(tǒng)行政活動相較，自動化行政大幅削減了行政成本，這無疑帶來效能的極大提升。但與此同時，數(shù)字信息技術對于傳統(tǒng)的行政法治框架帶來的消極影響愈發(fā)明顯，自動化行政下的行政程序與步驟流程缺省克減，公共行政形態(tài)上的信息時代烙印給傳統(tǒng)法律責任機制亦帶來全新挑戰(zhàn)。
就自動化行政的中國應用場景來看，行政處罰領域最早開展了較為豐富的自動化實踐，尤其在交通、環(huán)境、治安、消防等部門行政范疇，各地對于自動化行政處罰進行了差異化的試驗探索。自動化行政處罰的一般原理通常是將業(yè)已形成的量罰情節(jié)、裁量基準等規(guī)則予以智能電子化，行政處罰部門僅需將處罰案件的事實要件輸入智能系統(tǒng)，由智能自動化技術予以效果裁量并推導出處罰結論。行政處罰領域的裁量屬性多為效果裁量，自動化技術的編碼難度也相對較低。但是，鑒政處罰的負擔行政性質，行政處罰采用自動化技術往往會對行政相對人權益帶來更為顯著的消極影響。因此，與行政許可等授益行政行為相比，行政處罰自動化技術的應用深度也更加謹慎，實踐中更多屬于輔助功能意義上的半自動化行政模式。
相較而言，自動化行政在許可領域的本土實踐帶有更為明顯的效能價值追求，自動化行政尤其在我國各地的工商登記、津貼申請、企業(yè)準入等諸多政務服務類審批事項中逐步拓展應用，其中較為典型的有深圳市的“秒批”、天津市“無人審批”等創(chuàng)新實踐。2018年5月，深圳市政府辦公廳發(fā)布的《深圳市人民政府辦公廳關于印發(fā)深圳市普通高校應屆畢業(yè)生引進和落戶“秒批”（無人干預自動審批）工作方案的通知》（深府辦函〔2018〕109號），對于人才引入與落戶審批程序創(chuàng)新性地采取無人自動化模式。與之類似，2018年8月，天津市政府發(fā)布《天津市承諾制標準化智能化便利化審批制度改革實施方案》（津黨辦發(fā)〔2018〕28號）中提出順應互聯(lián)網(wǎng)、智能化發(fā)展趨勢，在保留的行政許可、公共服務和各類證明事項的簡單事項中推出一批“無人審批”事項，并決定先行試驗推出156項“無人審批”事項，開設50個政務服務“無人超市”。簡言之，在“秒批”“無人審批”“智能審批”等各地開展的行政許可試驗形態(tài)下，其整個許可流程尤其是許可審查決定的生效階段均不需人工干預，均是由自動化技術自動進行事實認定與法律適用，這無疑超越了過往相對成熟且常見的半自動化行政模式，構成了無人工介入的全自動化行政，在本文中將其統(tǒng)稱為“自動化行政許可”。按照類型化角度，相關學者將行政許可區(qū)分為資源配置類、市場進入類和風險防控類三種類型。從應用場景來看，除了傳統(tǒng)的政務服務類審批事項以外，地方政府在林木種子生產經營許可、建筑施工許可、執(zhí)業(yè)藥師注冊許可、公共場所衛(wèi)生許可等市場準入與風險防控類的許可審批事項中也嘗試開展自動化行政技術的試驗探索。盡管許可領域與應用場景殊異，但相關實踐均共享了一致的自動化行政原理，亦即在自動化行政許可模式下，許可審查機關事先將法定的許可要件與許可審查標準提前編譯為算法代碼，進而以自動化方式完成許可裁量與法律涵攝，并自動得出是否授予許可的最終結論，從而彰顯出自動化行政蘊含的客觀性、精準度與效率價值等制度優(yōu)勢。
綜上所述，就制度屬性對比而言，與行政處罰等負擔行政相比，行政許可作為典型的授益行政行為，自動化技術在行政許可領域通常被認為潛在法律爭議相對更少，推廣適用的政策前景更為廣闊，并且能夠提供更為顯著的行政效能價值。與此同時，由于許可裁量類型性質、數(shù)據(jù)信息供給需求等方面的差異，自動化行政許可同樣面臨諸多制約因素。從我國自動化行政許可的適用場景中不難發(fā)現(xiàn)，自動化行政許可的地方創(chuàng)新與優(yōu)化營商環(huán)境的改革背景緊密相關，自始便帶有放松規(guī)制的效能主義價值取向。特別是市場進入類許可場景的自動化行政模式下，自動化技術對于義務性程序的簡化減省極大降低了市場主體的準入門檻與成本負擔，為營商環(huán)境的優(yōu)化培育提供了有效的外部激勵因素?？梢哉f，國家層面尤其地方政府試圖把握數(shù)字信息時代的技術紅利，借助自動化行政許可這類程序簡化與規(guī)制創(chuàng)新，來助力實現(xiàn)市場激勵的經濟發(fā)展目標。
三、自動化行政許可的效能優(yōu)勢與制度功能
規(guī)制策略在技術與程序層面的變革，無法與實體價值層面上的探討割裂開來，如上文所述，與告知承諾、容缺受理等政務服務改革議程下的規(guī)制創(chuàng)新相似，自動化行政許可這一帶有放松規(guī)制色彩的程序簡化與技術變革機制，背后具有鮮明的效能價值訴求。自動化行政等智能技術的應用，在實踐中的確極大提升了行政許可的效能，但除了效能優(yōu)勢以外，自動化行政許可還彰顯出規(guī)避尋租腐敗、提升許可一致性等諸多公共治理價值。
（一）自動化行政許可的效能優(yōu)勢與價值平衡
效能原則一直以來在行政管理學科占據(jù)重要地位，對于效率與國家治理績效的討論始終是公共行政學的關注重心。但是，效能原則在傳統(tǒng)行政法學體系下始終存在一定爭議與質疑聲音。近年來，伴隨政務服務改革議程下圍繞效能主義開展的豐富實踐，效能原則有可能逾越行政學與行政法學的學科藩籬，在現(xiàn)代行政法體系下重現(xiàn)光明并占據(jù)一席之地。尤其是自動化行政許可作為政務服務改革地方實踐的重要創(chuàng)新，也為行政效能原則提供了極佳的本土實證素材。
我國行政實踐運行中，行政效能原則意味著在組織層面優(yōu)化精簡組織結構，程序層面簡化程序設計的繁文縟節(jié)，實體層面則要考慮成本—收益的收支比重，以盡可能低的行政成本實現(xiàn)更高的行政目標，并為行政相對人提供更為優(yōu)質的公共服務。不僅如此，伴隨數(shù)字信息技術的發(fā)展，新興信息科技手段在行政管理實踐的日益深度推廣，亦為行政效能原則刻下鮮明的信息時代烙印。從法律規(guī)范視角來看，《行政許可法》第六條規(guī)定，“實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質服務”?！缎姓S可法》第二十五條再次強調了“精簡、統(tǒng)一、效能”的法律原則。上述條款可謂效能原則在行政許可領域的直接規(guī)范依據(jù)。可以說，《行政許可法》相關條款中精簡效率與便民為民相互銜接統(tǒng)一，共享了效能原則的核心價值內核。這更加印證了行政效能原則并非僅是支配行政系統(tǒng)內部操作的法律原則，其對于行政許可精簡統(tǒng)一的訴求，在實踐中呈現(xiàn)出便民為民的外化效果，背后蘊含了公共行政的人民理念。具體到行政許可的本土改革實踐，無論是“相對集中行使許可權”的組織法變革，抑或“容缺受理”“告知承諾”等許可程序的簡化再造，再到“無人審批”“秒批”等自動化技術的應用，均為行政效能原則的運行提供了極為豐富的中國化場景。尤其是最新的“高效辦成一件事”改革實踐，鮮明反映出國家旨在通過大數(shù)據(jù)、人工智能等新興科技工具，推動政務服務與行政審批從傳統(tǒng)模式向人機交互與數(shù)據(jù)分析型轉變，優(yōu)化公共服務的國家供給方式，提高公眾的滿意度和獲得感，進而助力提升行政效能的核心價值訴求。
相較于傳統(tǒng)的科層行政模式，由智能技術驅動的自動化行政在效能價值等方面呈現(xiàn)出明顯優(yōu)勢，譬如自動化行政將極大削減重復性行政任務，有效縮減政府規(guī)模并降低行政人力與物力成本，進一步解放行政人員將精力資源投放至更高維度的決策事項上。再譬如自動化行政下的行政決策能夠瞬時完成，壓縮加速了傳統(tǒng)行政程序從而顯著降低相對人的時間成本，有助于相對人獲得更為高效便捷的公共服務。具體到自動化行政許可場景下，從當事人申請到許可機關審查再到許可結論的做出，傳統(tǒng)的行政許可流程在技術賦能下被高效地簡化壓縮。從效能價值而言，“無人審批”“智能審批”等自動化行政許可手段，不僅能夠有效地降低行政機關在人力、物力、財政資源等各方面行政成本支出，提高許可審查的準確率，同時也有助于緩解經營主體與普通公眾的行政負擔（Administrative burden），降低許可申請人的各類支出成本，進而顯著提升行政審批的效能。
但與此同時，需要警惕的是，自動化行政許可對于效能價值的無限追求，在行政實踐中往往也會誘致公共治理結構的價值失衡。德爾·穆里根和肯尼斯·班伯格便曾解讀指出當前數(shù)字科技因素引發(fā)的設計治理（Governance-by-design）模式轉型及其消極影響，在其看來，浸潤科技要素的設計治理理念在實踐運作中，往往會偏袒某一項價值而忽視其他重要價值目標，這導致的后果便是過分夸大單一價值的解決方案并由此產生功能失衡與非理性效果。自動化行政許可同樣可視為智能科技引發(fā)的許可設計模式再造，自動化技術設計帶來的效率收益與傳統(tǒng)許可框架下的行政法治價值之間始終內嵌緊張關系。在政務服務改革的議程激勵之下，地方政府圍繞提升審批效率展開的橫向競爭與試驗創(chuàng)新，尤其是“秒批”“智能審批”等自動化許可創(chuàng)新模式傾向于放大數(shù)字技術的賦能效應，往往片面化理解與過度追求效能價值，從而可能降低許可法定標準、逾越許可法定程序并對行政許可本應具備的制度拘束功能造成侵蝕。有鑒于此，為了消解地方競爭帶來的價值失衡，中央相關部門對市場準入類許可采用自動化技術予以限制與強調，防止地方政府假借科技外衣暗中降低放寬法定標準。
（二）自動化行政許可的其他功能優(yōu)勢與張力緩解
自動化行政除了最核心的效能優(yōu)勢之外，另外的功能優(yōu)勢則在于，自動化行政通過智能數(shù)據(jù)解讀能夠顯著提升行政決策的客觀精準度，自動化技術還可以降低法律適用與執(zhí)法過程中人為干涉的恣意武斷因素，提升行政決策的可預測性與一致性（Predictability and Consistency），并削減個人偏私與潛在的尋租腐敗可能。這一優(yōu)勢特征也同樣體現(xiàn)在行政許可領域，“無人審批”“秒批”等自動化行政許可模式下，許可決策不再依賴行政人員的個體裁量判斷，而是通過編碼方式預設裁量標準并進行數(shù)據(jù)比對，使得許可決定的做出更加客觀準確，數(shù)字技術的導入也極大提升了許可審查的裁量一致性與可預測性。
更為重要的是，無人自動化被視為消除個體尋租空間的最佳方式。在完全自動化情形下，行政行為的作出徹底擺脫了對行政主體一方人為活動的依賴。相比于傳統(tǒng)行政許可模式，行政許可的自動化技術有效壓縮了許可審查人員的尋租可能，這也間接節(jié)省了營商環(huán)境建設的行政監(jiān)督成本。長久以來，基于我國市場經濟轉型的特殊歷史背景，行政許可領域長期作為尋租腐敗的重災區(qū)，給營商環(huán)境帶來持續(xù)性的負面影響。《行政許可法》當年立法過程中專門設置了一項“尋租禁止”條款來遏制這一現(xiàn)象，《行政許可法》第二十七條明文規(guī)定：“行政機關實施行政許可，不得向申請人提出購買指定商品、接受有償服務等不正當要求。行政機關工作人員辦理行政許可，不得索取或者收受申請人的財物，不得謀取其他利益”。按照官方釋義解讀，這一條款旨在禁止行政許可的裁量判斷與部門或者個人利益掛鉤，防止行政許可變成許可機關或相關執(zhí)法人員的尋租工具。 “尋租禁止”條款從側面也間接反映出許可尋租行為的日常普遍性與治理難度。國務院辦公廳關于印發(fā)《提升行政執(zhí)法質量三年行動計劃（2023-2025年）》的通知（國辦發(fā)〔2023〕27號）中強調，通過行政執(zhí)法信息化與數(shù)字化水平的提高有效減少過度執(zhí)法、逐利執(zhí)法等實踐亂象，進而提升行政執(zhí)法質量與效能。數(shù)字信息時代下，自動化技術的引入使得行政人員在行政許可與執(zhí)法過程中的人為操作空間與尋租機會大幅削減，這成為科技手段賦能改造國家治理結構與治理工具的嶄新例證。相關實證案例研究亦表明，“數(shù)字技術運用于行政審批的改革實踐不僅提高了審批效率，還遏制了地方行政機構的權力濫用，迫使各級地方政府為企業(yè)家提供更具一致性的審批服務”。
另一方面，盡管自動化行政許可能夠降低削弱決策恣意、偏私與尋租空間，極大提升許可決策的一致性與可預測性，但是這種制度優(yōu)勢同時以“共情”（empathy）能力的減損作為代價。尤其在給付行政色彩濃郁的許可類型中，“行政審批智能化雖然減少了工作人員在處理審批事項時面對的復雜性，但是由機器設備擔任一線工作者也缺失了對服務對象的親身體驗和回應”。有鑒于此，相關學者早已提出“行政共情”（Administrative empathy）的概念，并認為在數(shù)字化行政國家（Digital administrative state）背景下，行政共情是對自動化技術潛在弊端的有效回應。行政共情需要人工干涉、人道評估并更多關注個體情境，行政人員針對具體個案進行情感判斷的共情能力，亦是維系公共行政民主化與人性化的必備要件。因此，自動化行政許可在削減尋租偏私機會，追求一致性、可預測性等價值的同時，也需要人工干涉與評估等手段為行政共情預留制度空間，防止從一個極端走向另一個極端。
簡言之，行政許可領域中自動化行政模式的應用，蘊含了當代中國國家治理轉型的深刻蘊意，除了效能提升這一自動化行政的普遍價值追求以外，通過自動化行政這一智能技術手段的賦能效應，政府旨在改造行政許可傳統(tǒng)流程與審查模式，理順傳統(tǒng)意義上的國家—市場關系，減少傳統(tǒng)行政系統(tǒng)對于經營主體的恣意干涉與尋租機會。可以說，自動化行政許可的本土模式彰顯出巨大的治理潛能，但也需要指出的是，自動化行政許可不能忽視“行政共情”能力及其配套機制，應盡可能緩解自動化一致性與個體情境化之間的潛在張力。并且，自動化行政許可對行政效能的推崇亦不能突破形式合法性的拘束，在效能價值與其他公共治理價值之間需要維系必要的均衡。
四、自動化行政許可的制度風險與掣肘因素
受技術賦能與績效激勵等各類因素驅動，“數(shù)字信息時代的政府治理無一例外地追捧數(shù)字技術，數(shù)字賦能效應可能為行政權力的非理性行使披上摩登的技術合理性外衣”。行政許可領域的自動化轉型同樣存在這種傾向，自動化行政許可誠然帶來行政效能等維度的顯著優(yōu)勢，但是，自動化行政許可模式也面臨適用邊界過度擴張、數(shù)據(jù)安全壓力飆升以及政企合作模式的規(guī)范缺失等諸多制度風險，這些隱患成為自動化行政許可順暢運行的掣肘因素。
（一）自動化行政許可的裁量限制與適用邊界
行政許可領域的審查基準更多以要件裁量為主而非效果裁量，這意味著行政許可的裁量判斷要“面臨相對更為復雜多變的適用情境和更為錯綜多元的利益分配”。行政許可裁量自身的這種特殊屬性，一定程度上也會影響自動化行政手段在許可領域的適用邊界。在許可審查日常實踐中，行政人員往往需要根據(jù)立法目的、政策變遷等各類價值衡平要素，對相對原則化的許可審查條件作出更多帶有主觀性的裁量判斷。因此相較而言，行政許可的審查裁量判斷更難借助智能技術手段預設量化標準，這是由行政許可自身的法律屬性決定的。
換言之，“行政許可作為兼具政策性和技術性的領域，經常需要處理較為復雜的情境和不斷處于發(fā)展變化中的事務，面對多元利害關系主體和錯綜復雜的利益沖突，行政許可機關必須對各種因素加以權衡和考量”，面向未來的不確定性與動態(tài)化調適作為行政許可的固有特質，導致其更加難以提前預設某項固化且穩(wěn)定的審查量化標準，許可裁量基準在多數(shù)時候也很難給出一個具體的“數(shù)目字”建議。因此，自動化技術在行政許可領域的應用實踐理應受到更多的限制，裁量因素復雜交織、許可審查要件高度抽象且更為側重合理性判斷的許可事項，顯然并不適宜自動化行政手段的深度介入，自動化行政許可方式更應局限于“事實簡單清晰、具有高度可預測性、易于被數(shù)據(jù)化、要素化、結構化、程式化的許可事項”。依此審慎原理，國務院發(fā)布的相關政策文件中也明確了智能化試驗探索的許可類型范疇，譬如《國務院關于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點大幅降低行業(yè)準入成本總體方案的批復》（國函〔2020〕155號）明確提出：“選擇一批審批標準化、規(guī)范化程度較高的行政許可事項，通過申請材料結構化、業(yè)務流程標準化、審查規(guī)則指標化、數(shù)據(jù)比對自動化，打造無需人工參與的智能審批模式，申請人按要求提交申請材料后由系統(tǒng)自動作出審批決定，實現(xiàn)許可‘秒辦’和‘無差別辦理’”。
從地方層面的自動化創(chuàng)新實踐來看，目前廣泛應用的“秒批”“無人審批”更多局限于無裁量空間的行政許可或證明類的政務服務事項。這些智能審批事項基本符合審查事實簡單、易于指標化、缺乏裁量空間的許可類型，全自動化技術的介入并沒有引起太多爭議。但需要警惕的是，地方政府圍繞“智能審批”創(chuàng)新模式展開的地方競爭與先行先試，更多旨在通過審批效能的提升來改善地方營商環(huán)境，并由此向上級發(fā)出政績信號。在此激勵機制的影響下，自動化行政許可的適用邊界也在逐步擴張，地方政府在市場準入類、風險防控類許可事項中漸次試驗開展自動化技術的推廣，部分行政許可類型嚴格意義上很難歸入無裁量空間的羈束行政性質，自動化行政許可適用范疇的越界將可能帶來更多的制度風險。例如，依照廣西壯族自治區(qū)政府辦公廳發(fā)布《推進審批智能化和審管一體化行動方案的通知》（桂政辦電〔2017〕170號）的要求，廣西陸續(xù)上線“廣西林木種子生產經營許可證核發(fā)智能審批及監(jiān)管系統(tǒng)”“廣西藥品監(jiān)督管理局執(zhí)業(yè)藥師注冊智能化審批和監(jiān)管系統(tǒng)”以及“廣西住房和城鄉(xiāng)建設廳行政審批系統(tǒng)”，林木種子生產經營許可、執(zhí)業(yè)藥師注冊許可、工程監(jiān)理企業(yè)資質許可等傳統(tǒng)許可類型正式轉為智能審批模式。再譬如，上海市多個委辦局包括徐匯區(qū)生態(tài)環(huán)境局“建筑工地夜間施工作業(yè)審批”、靜安區(qū)“公共場所衛(wèi)生許可注銷事項審批”等許可事項借助智能服務平臺開展的智能審批場景。尤其是徐匯區(qū)生態(tài)環(huán)境局“建筑工地夜間施工作業(yè)審批”事項對接揚塵、信訪、夜間施工審批等多模塊數(shù)據(jù)，從材料審查、條件審核、受理收件到批文擬定、制證簽發(fā)許可證，整個許可過程均由智能審批系統(tǒng)無人自動化完成。相較而言，上述自動化行政現(xiàn)象難以歸入易于指標化、缺乏裁量空間的許可類型，一定程度上突破了自動化行政許可的原初設定領域?？梢哉f，基于效能價值的考量，自動化行政許可的地方實踐與橫向擴散往往逾越邊界，因此為了消解地方政府橫向競爭的附帶風險，中央政府應當通過更為明確的立法規(guī)范或者政策信號，為自動化行政許可的適用邊界與政策試驗厘清限制條件。
（二）自動化行政許可的數(shù)據(jù)匯聚共享困境
數(shù)字信息時代背景下，行政許可機關在理論上能夠通過調取本系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息，或者借助數(shù)據(jù)匯聚共享、政府數(shù)據(jù)開放等手段調用其他行政系統(tǒng)掌握的公共數(shù)據(jù)資源，在“平臺型政府”的運作理念指引之下，通過算法設計協(xié)同助力完成行政許可的自動化決策?；蜓灾?，自動化行政許可的精髓便是經由公共數(shù)據(jù)的收集歸類、存儲加工以及分析比對的信息自動化決策過程。
《行政許可法》早年立法之時便對數(shù)據(jù)共享議題予以考慮關注，但其第三十三條電子政務條款已無法適應和滿足自動化行政時代的數(shù)據(jù)供給需求。近年來各地出臺的數(shù)據(jù)條例立法中，紛紛強調了信息中樞平臺與公共數(shù)據(jù)共享對于自動化行政許可運作的重要性。典型的如《深圳經濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第五十三條規(guī)定：“市人民政府應當依托城市智能中樞平臺，推動業(yè)務整合和流程再造，深化前臺統(tǒng)一受理、后臺協(xié)同審批、全市一體運作的整體式政務服務模式創(chuàng)新。市政務服務數(shù)據(jù)管理部門應當推動公共管理和服務機構加強公共數(shù)據(jù)在公共管理和服務過程中的創(chuàng)新應用，精簡辦事材料、環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦事流程；對于可以通過數(shù)據(jù)比對作出審批決定的事項，可以開展無人干預智能審批”。
與行政處罰等其他領域相比，行政處罰判斷過程多為效果裁量，裁量判斷要素相對固定單一，特定行政系統(tǒng)內數(shù)據(jù)來源通?？梢灾С中姓幜P的自動化運行，但是基于許可審查判斷要素的復雜化與多元性，許可領域的自動化行政所需要的公共數(shù)據(jù)支持更加的龐雜多樣，對于公共數(shù)據(jù)的供給需求遠超其他行政領域。這導致在日常實踐中，單一行政系統(tǒng)掌握的內部信息數(shù)據(jù)通常難以支持自動化行政許可的有效運轉，行政許可的智能化運行需要調取跨行業(yè)、跨部門與跨區(qū)域的外部數(shù)據(jù)資源，因此自動化行政許可模式對于數(shù)據(jù)共享與匯聚的需求也更為強烈。譬如市場準入類的自動化行政許可程序設計，除了必備的企業(yè)基本信息之外，還需要調取國家信用信息共享平臺上的企業(yè)信用評價記錄等一系列的政務平臺數(shù)據(jù)，從而通過信息校對完成許可審查的自動化流程。
自動化行政許可的裁量判斷過程建立在數(shù)據(jù)共享提供的信息資源基礎之上，但是就現(xiàn)狀而言，數(shù)據(jù)匯聚共享機制面臨諸多困境制約了智能審批模式的有效開展。一方面，當前我國數(shù)據(jù)匯聚共享的基礎設施建設較為落后，難以滿足更大規(guī)模的許可自動化過程對于數(shù)據(jù)比對的客觀需求。從“內部行政法”的角度，政務數(shù)據(jù)的共享協(xié)調機制非常脆弱，不同職能部門之間尚未建立起統(tǒng)一的技術標準與規(guī)范，部門之間平臺信息化建設、政務服務數(shù)據(jù)的儲存形式、調用方式和業(yè)務服務接口的差異都十分明顯，職能部門更傾向于將數(shù)據(jù)視為自身的獨有資源，不同系統(tǒng)之間進行數(shù)據(jù)共享的動力嚴重匱乏。另一方面，數(shù)據(jù)匯聚共享機制也附帶了諸多安全風險隱患。地方層面的智能審批平臺借助共享機制匯聚了大量的政務數(shù)據(jù)，但平臺運行過程中也帶來數(shù)據(jù)泄露與數(shù)據(jù)濫用等法律風險議題。在理想狀態(tài)下，行政機關自身需要具備足夠的財政、人力與信息技術資源來建設、測評以及維護監(jiān)督自動化平臺系統(tǒng)，尤其是數(shù)據(jù)安全保護需要充備的數(shù)據(jù)存儲與處理能力予以保障。但就現(xiàn)狀而言，大多數(shù)行政機關普遍缺乏相關資源與數(shù)據(jù)維護能力，各地智能審批平臺更多是依賴政企合作模式，往往強調了外包手段的便利性與市場效率優(yōu)勢，這導致更加難以有效防范潛在的數(shù)據(jù)安全隱患。［46］可以說，數(shù)據(jù)匯聚共享機制可視為自動化行政許可的“助燃器”，盡管具有提高行政效率的潛能價值，但是基于不同地區(qū)、部門與層級的行政機關在數(shù)據(jù)安全防護能力的差異性與普遍不足，數(shù)據(jù)安全的木桶短板效應十分明顯，自動化行政許可領域的數(shù)據(jù)匯聚共享蘊含了安全失控的較高風險。
簡言之，基于自動化行政許可自身運行機制的特殊性，其對于公共數(shù)據(jù)的匯聚共享需求遠超其他領域，但數(shù)據(jù)共享在本土實踐中也漸次遭遇了兩難困境：匯聚共享不足將無法提供充沛的數(shù)據(jù)比對參照，從而制約自動化行政許可的有效運轉；然而在有效的風險防護機制確立之前，匯聚共享過度同樣會引發(fā)數(shù)據(jù)安全等一系列制度隱患。因此，如何在風險防控與效率價值之間獲致均衡，這是自動化行政許可模式未來發(fā)展需要直面的取舍難題。
（三）自動化行政許可的政企合作風險
置于我國科技產業(yè)政策的影響下，科技企業(yè)既是地方政府重點培育的數(shù)字創(chuàng)新主體，同時也為地方數(shù)字政府的技術應用提供治理資源支撐，兩者相互依靠借力，在數(shù)字政府建設領域漸次形成帶有中國特色的“數(shù)字政府政企合作”模式。具體到自動化行政許可領域，行政許可的智能自動化模型絕大部分均是行政機關外包給智能科技公司，由其負責智能審批算法的架構設計、技術參數(shù)設置以及系統(tǒng)運行的維護?？梢哉f，智能科技公司在自動化行政許可運行流程中扮演了極為關鍵的角色。
數(shù)字政府建設進程下的政企合作模式具有客觀必然性與便利優(yōu)勢，一方面，各級政府尤其是地方政府對于自動化智能系統(tǒng)的需求，遠遠超出了政府系統(tǒng)內部設計開發(fā)與運行智能技術的能力范疇與預算限制。地方政府與科技公司在智能科技層面尚存在難以逾越的技術鴻溝，因此，無論國內或域外，絕大部分情形下自動化行政的算法工具和運營支持只能通過行政協(xié)議的外包模式從科技公司獲得。另一方面，自動化行政的外包模式帶來了諸多便利好處，其中最重要的是，政府可以最大化利用科技行業(yè)的智能創(chuàng)新、技術更迭和高技能的人力資源，源源不斷地為數(shù)字政府的有效運行持續(xù)賦能。
與其同時，需要格外注意的是，自動化行政的政企合作機制也日益改變國家治理結構，并潛在破壞公共核心價值和沖擊行政法治框架。當政府將自動化決策技術外包給科技公司時，軟件系統(tǒng)的結構設計在政企合作形式下逃避了公共監(jiān)督，政府一定程度規(guī)避了自動化決策過程中的責任機制。尤其是基于市場競爭原因，科技公司本身往往傾向保護和不公開技術運作的關鍵信息，自動化行政系統(tǒng)經常以不透明的技術邏輯取代了行政人員以前的裁量權，這給行政透明度帶來一定的損害。誠如相關學者的評論，“新興的信息密集型公共治理模式往往涉及廣泛的商業(yè)保密要求，跨領域的自動化決策的興起開創(chuàng)了國家治理體系下商業(yè)秘密保護的新時代”，數(shù)字信息時代背景下，尊重科技公司的合法商業(yè)秘密和自動化行政透明度之間需要更為恰當?shù)闹贫仍O計與價值平衡。不僅如此，從長遠意義來看，自動化行政領域持續(xù)推進的外包模式也將不斷削弱政府的技術能力（Technological Competence），并進一步強化私營部門在數(shù)字政府建設中的主導地位。
當前我國各地的自動化行政許可實踐中，“秒批秒辦”等智能審批系統(tǒng)大多均采取政企合作形式交由科技公司進行開發(fā)設計并負責維護運營，目前絕大部分的自動化許可仍局限于無裁量空間的公共服務領域，智能算法的開發(fā)設計暫未引發(fā)較大責任爭議。但是，伴隨自動化行政許可的邊界擴張與領域拓展，政企合作模式下智能審批算法系統(tǒng)潛在的法律責任風險也日益浮現(xiàn)，亟待從風險預防角度予以提前部署。
五、自動化行政許可的完善建議與改革思路
如上文所述，自動化行政許可彰顯比較優(yōu)勢的同時也暴露出諸多制度風險，從政策完善角度，自動化行政許可需從如下幾個方向著力，今后予以進一步的改革完善。
（一）中央應加強對自動化行政許可的試驗評估
自動化行政許可作為行政審批改革的一種規(guī)制創(chuàng)新模式，其在適用范圍與應用領域等諸多方面依然處于分散差異化的地方試驗狀態(tài)。在中央相對寬松的政策支持下，各地對于“智能審批”“秒批”等自動化行政許可工具的應用實踐具有較大幅度的裁量權限，地方政府對于自動化行政許可的推廣更多基于行政效率的考量，對安全、隱私等其他價值因素的判斷相對不足，對其運行效果也缺少客觀科學的算法影響評估機制予以事前估測。
因此，為了提高自動化行政許可的政策完備度，在自動化行政許可工具的地方試驗推廣場景中，中央應強化自身的中樞協(xié)調功能，并積極扮演更為重要的信息樞紐角色。具體而言，應依循規(guī)制試驗主義的政策理念，中央政府可以有計劃、分批次選擇特定區(qū)域與特定領域，借助更為科學嚴格的試驗工具，對地方自動化行政許可政策的應用場景與實施效果分類開展規(guī)制試驗，尤其要從風險防控維度推廣應用算法影響評估機制，探索針對“智能審批”政企合作模式的法律控制方式，并借此探查自動化行政許可潛在的數(shù)據(jù)安全隱患與風險預防手段，從而生成有效的試驗信息并進一步整合、匯總與解析。簡言之，從國家治理的宏觀維度，中央需要借助更具科學色彩的規(guī)制試驗工具與影響評估機制，去統(tǒng)籌協(xié)調自動化行政許可的政策擴散議程，破解當前過度分散化、高度地方化且缺乏科學要素的政策演進狀態(tài)。
（二）自動化行政許可的邊界拓展需適用類型化思維
自動化行政許可在各地的應用場景極為寬泛且呈日益擴張之趨勢，但在缺少類型化思維的框定下，自動化行政許可模式的過度拓展也將帶來諸多制度風險，因此需要考慮如何精細化實現(xiàn)針對自動化行政許可的分類治理與邊界擴展控制。從比較法角度來看，德國《聯(lián)邦行政程序法》嚴格排除了行政行為中存在裁量空間與判斷余地時適用全自動電子行政行為的可能，僅僅允許在羈束行為中適用全自動程序。在缺乏法規(guī)明文限制的背景下，我國當前適用的自動化行政許可類型，從無裁量空間的行政許可與證明類政務服務事項日益擴張邊界，這引發(fā)了一定的風險隱憂。因此未來應嚴格按照類型化思維，分級分類推進自動化技術在行政許可領域的適用，尤其需要根據(jù)許可性質領域、許可審查對象、許可裁量空間以及審查基準代碼化的難易程度等諸多要素，從風險預防角度去分門設置差異化的智能技術嵌入規(guī)則。
另外，與傳統(tǒng)行政許可類型模式相較，告知承諾、行政備案等規(guī)制創(chuàng)新則應強化智能技術的嵌入應用。當前行政審批改革進程中，告知承諾制、行政備案等規(guī)制創(chuàng)新的廣泛鋪陳，改變了傳統(tǒng)行政許可的程序流程與單一化制度形態(tài)，智能技術手段的運用也需要考慮行政審批改革諸多創(chuàng)新事項之間的協(xié)同聯(lián)動，并以裁量空間作為智能技術嵌入恰當與否的重要判斷標準。
（三）增強自動化行政許可的數(shù)據(jù)匯聚共享與安全保障能力
基于行政許可的特殊屬性，自動化行政許可對于公共數(shù)據(jù)的規(guī)模需求遠超其他行政領域，因此為了保障自動化行政許可的有效運行，需要進一步建立完善不同層級、不同部門之間政務類公共數(shù)據(jù)的共享協(xié)調機制。尤其是中央應當為各級地方政府的智能審批平臺化建設確立相對統(tǒng)一的技術標準與技術規(guī)范，從技術層面降低數(shù)據(jù)共享與科層溝通的協(xié)調成本，并且可以通過考核指標機制的改革變化，從主觀層面激勵行政系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)匯聚共享的意愿動機。換言之，政務類公共數(shù)據(jù)是智能審批平臺的“燃料庫”，需要完善數(shù)據(jù)匯集共享機制來提升公共數(shù)據(jù)的有效供給，公共數(shù)據(jù)只有達到一定的規(guī)模效應才能確保自動化行政許可的順暢運轉。與此同時，數(shù)據(jù)匯集共享帶來的規(guī)模效應也隱含了巨大的安全風險，各地的智能審批平臺存儲了大量敏感的個人信息與商業(yè)信息，平臺之間的數(shù)據(jù)共享在無形之中又增加了信息泄露的風險系數(shù)。因此，為了降低個人隱私與商業(yè)信息泄露的數(shù)據(jù)安全隱患，地方政府需要通過財政、人力與技術資源的持續(xù)投入支持，不斷提升智能審批平臺的數(shù)據(jù)安全保障能力。
（四）強化對智能審批系統(tǒng)政企合作模式的風險防控
自動化行政許可實踐中，地方政府通常將智能審批系統(tǒng)的設計開發(fā)與運行外包至科技公司等主體，如前文所述，這種政企合作模式始終存在一定的風險隱患。因此，未來從風險預防的角度，一方面，中央相關部門應當考慮通過行政協(xié)議格式條款的形式，對各地智能審批模型研發(fā)的協(xié)議內容予以指導規(guī)范，進一步厘清政企雙方在智能審批系統(tǒng)采購、研發(fā)、維護、升級等各個環(huán)節(jié)的權責邊界，并要求將數(shù)據(jù)安全責任、算法公開義務、算法責任等數(shù)字化要素盡可能納入行政協(xié)議規(guī)范之中，從而有效防止行政機關與科技公司相互之間潛在的卸責推諉傾向。另一方面，自動化行政許可的運行過程中應考慮引入算法影響評估機制，對科技公司研發(fā)的智能審批系統(tǒng)在正式部署之前預先進行算法影響評估。相較而言，行政許可領域的自動化決策手段對于數(shù)據(jù)安全要求更高，所附帶的國家治理整體風險更為復雜多元，因此，對于智能審批算法技術的外包開發(fā)設計需要更為審慎的事前評估，借助算法影響評估程序有效搭建起技術標準判斷與行政透明可見度的雙重審議需求。
（五）通過修法為自動化行政許可提供規(guī)范依據(jù)
行政許可法作為一部“規(guī)制改革法”，理應在行政審批改革進程中發(fā)揮重要的引領規(guī)范作用?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2021—2025年）》要求分級分類推進行政審批制度改革，并據(jù)此明確提出要修改行政許可法。數(shù)字信息時代背景下，尤其需要總結自動化行政許可為代表的規(guī)制改革新經驗，為行政許可法全面修改做好理論準備。
未來修法時，對于人工智能等自動化行政手段的引入，行政許可法應當增設專項條款予以回應，在行政許可法中增設一項概括授權條款：“對于不存在裁量空間、事實要件簡單且標準化程度較高的行政許可事項，鼓勵采用智能技術等自動化行政手段予以審查，同時應為申請人提供異議機會以及人工干預渠道。必要情況下，應當通過算法影響評估機制，對行政許可過程中引入的人工智能技術予以評估，并及時公布影響評估結果”。
作者：盧超，中國社會科學院法學研究所研究員，中國社科院大學教授。
來源：《中國行政管理》2024年第6期。
