年末將至，國(guó)務(wù)院各部門、各地方政府的法治政府建設(shè)成績(jī)單也將公布。
去年年底，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）。作為《綱要》所確立的督促檢查《綱要》落實(shí)情況的牽頭單位，國(guó)務(wù)院法制辦已完成全國(guó)范圍內(nèi)的督察，將于近日將督察報(bào)告呈報(bào)國(guó)務(wù)院。
記者了解到，在即將過(guò)去的這一年，《綱要》提速了法治政府建設(shè)確定無(wú)疑。然而，“全體優(yōu)秀”應(yīng)難實(shí)現(xiàn)，其中不乏“差等生”，法治政府建設(shè)中原本的難點(diǎn)，在一些地方和部門依然是弱項(xiàng)。
中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德教授在接受記者采訪時(shí)直言不諱地指出，“比較容易做的都做到了，比較難做的還是做得不好?！?/span>
所有省份部分部委出臺(tái)落實(shí)文件
作為近幾年加快建設(shè)法治政府的奮斗宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)，《綱要》明確，“到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”。
記者從國(guó)務(wù)院法制辦了解到，截至目前，所有的省份都出臺(tái)了落實(shí)《綱要》的文件。相較而言，部委則尚有一些還沒(méi)有出臺(tái)落實(shí)文件。
綱要實(shí)施的第一年，老百姓有什么感受？在率先出臺(tái)落實(shí)《綱要》文件的山東省，記者進(jìn)行了走訪。
“原本只是抱著＇有棗沒(méi)棗打一桿子＇的想法打個(gè)電話試試，沒(méi)想到這么快就把這個(gè)大問(wèn)題徹底解決了?！奔易∩綎|省濟(jì)寧市兗州區(qū)的老黃告訴記者。
老黃所說(shuō)的“大問(wèn)題”，是指一到冬天家中及周邊地區(qū)就彌漫著的煤炭燃燒的酸味，他很清楚這股味道的來(lái)源：“一些洗浴中心在使用燃煤鍋爐”。
他覺(jué)得這與環(huán)保部門整治不徹底、不到位有直接的關(guān)系。所以，這一次，他不愿意再找環(huán)保部門了，轉(zhuǎn)而求助于一個(gè)于今年1月新成立的部門——行政執(zhí)法監(jiān)督局。
一個(gè)波瀾不驚的投訴電話后，老黃繼續(xù)著平常的生活，對(duì)于電話能否“撲滅”那些釋放難聞氣味的鍋爐，他沒(méi)敢抱太大期望。但不到7天，那些鍋爐真地被拆除了，他自己同時(shí)還收到了市執(zhí)法監(jiān)督局的書面回復(fù)。
據(jù)了解，山東省于去年啟動(dòng)行政執(zhí)法監(jiān)督體制改革試點(diǎn)工作?！毒V要》實(shí)施后，改革步伐明顯加快。山東省政府法制辦法制監(jiān)督協(xié)調(diào)處更名為行政執(zhí)法監(jiān)督處，對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督時(shí)可使用山東省人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督局名稱。各試點(diǎn)單位也先后成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。山東省政府法制辦主任孟富強(qiáng)介紹，“一級(jí)政府一個(gè)監(jiān)督部門，一個(gè)部門一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”的監(jiān)督體制初步形成。同時(shí)，通過(guò)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部增設(shè)崗位，配備人員專事對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部的分權(quán)與制約。
山東的行政執(zhí)法監(jiān)督體制改革，只是全國(guó)各地在加強(qiáng)法治政府建設(shè)中的一個(gè)縮影。馬懷德告訴記者，在《綱要》實(shí)施元年，各級(jí)政府都在落實(shí)《綱要》、創(chuàng)新路徑方法上有所作為，可以看出，“各級(jí)政府對(duì)于法治政府建設(shè)的重視程度明顯提高，意識(shí)明顯增強(qiáng)?！?/span>
在新近舉辦的第四屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)?lì)C獎(jiǎng)”典禮上，馬懷德發(fā)現(xiàn)，由市長(zhǎng)、省里的法制辦主任，部委司長(zhǎng)親自來(lái)陳述入圍項(xiàng)目創(chuàng)新之處的，遠(yuǎn)多于往年。
根據(jù)馬懷德的觀察，《綱要》里提出的一些新要求、新舉措，如聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法等，在一些地方有了很好的探索。復(fù)議體制的改革也獲得成效，包括集中復(fù)議權(quán)、主要領(lǐng)導(dǎo)審理復(fù)議案件等都取得良好效果，行政復(fù)議的公信力大大提高。
“三個(gè)清單”制度落實(shí)情況最優(yōu)
政府職能依法全面履行，是《綱要》所確立的法治政府基本建成的首要標(biāo)準(zhǔn)。
國(guó)務(wù)院法制辦副主任袁曙宏撰文指出，要緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)核心，繼續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，以大力取消和下放行政審批事項(xiàng)為突破口，以實(shí)行“三個(gè)清單”制度為重要抓手，實(shí)現(xiàn)權(quán)力“瘦身”、職能“健身”。
就實(shí)行“三個(gè)清單”制度的情況來(lái)看，其落實(shí)情況為各科中成績(jī)最佳。截至目前，各省級(jí)政府部門權(quán)責(zé)清單已公布，縣市級(jí)政府部門權(quán)責(zé)清單編制也大部完成。推行地方政府部門權(quán)責(zé)清單制度取得重要進(jìn)展。
國(guó)務(wù)院已確定在國(guó)家發(fā)改委、民政部、司法部、文化部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、證監(jiān)會(huì)開(kāi)展試點(diǎn)。要在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，適時(shí)建立國(guó)務(wù)院部門權(quán)責(zé)清單制度。
各地在簡(jiǎn)政放權(quán)上也表現(xiàn)積極。例如，廣西在2015年取消和下放行政權(quán)力事項(xiàng)60%的基礎(chǔ)上，新近再取消和下放238項(xiàng)行政權(quán)力。北京今年取消了77項(xiàng)中央設(shè)定本市實(shí)施行政審批事項(xiàng)。截至目前，共取消、下放審批事項(xiàng)529項(xiàng)，精簡(jiǎn)比例達(dá)60%。
《綱要》所確立的標(biāo)準(zhǔn)還有依法行政制度體系完備。完善政府立法體制機(jī)制，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，提高政府立法的公眾參與度，加強(qiáng)規(guī)范性文件監(jiān)督管理，建立法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件清理長(zhǎng)效機(jī)制等。
一些關(guān)乎國(guó)家安全、民生領(lǐng)域的重要立法于今年獲得進(jìn)展?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》修訂、《國(guó)家土地督察條例》、《食品安全法實(shí)施條例》修訂、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法實(shí)施條例》、《旅行社條例》修訂、《社區(qū)矯正法》等都先后在國(guó)務(wù)院法制辦官網(wǎng)征求意見(jiàn)。
一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，“開(kāi)門立法”已成常態(tài)，無(wú)論是國(guó)務(wù)院制定的條例，還是各部委及地方政府出臺(tái)的規(guī)章，都在制定過(guò)程中廣泛征求公眾意見(jiàn)，出臺(tái)前進(jìn)行評(píng)估，增加數(shù)道“閥門”，立法民主化科學(xué)化程度穩(wěn)步提高。
規(guī)范性文件的清理已形成長(zhǎng)效機(jī)制。例如，12月8日，發(fā)改委價(jià)格司宣布，全國(guó)價(jià)格主管部門廢止規(guī)章和規(guī)范性文件約1.6萬(wàn)件。此前一天，環(huán)保部也宣布該部已完成對(duì)規(guī)章及規(guī)范性文件的清理，已廢止131件規(guī)章和規(guī)范性文件，85件規(guī)章和400件規(guī)范性文件被保留。
作為行政行為源頭的行政決策的規(guī)范化、民主化，在過(guò)去的一年也取得重大進(jìn)展。目前，已有多地和多個(gè)部委專門針對(duì)重大決策出臺(tái)規(guī)范性文件。“這就抓住了法治政府的要害，不僅要管末端的糾紛解決，還要從源頭治理，規(guī)范決策權(quán)?！瘪R懷德說(shuō)。
2016年，按照《綱要》的要求，很多地方完成了執(zhí)法資格管理制度的完善，包括對(duì)執(zhí)法人員組織考試，實(shí)行持證上崗等。
《綱要》提出的“雙隨機(jī)”執(zhí)法，得到了較好的落實(shí)。過(guò)去，有執(zhí)法部門“看誰(shuí)不順眼就查誰(shuí)”“盯著一家企業(yè)使勁查”等執(zhí)法不公問(wèn)題，讓一些經(jīng)營(yíng)者感到無(wú)奈。在江蘇省，為有效減少執(zhí)法者的自由裁量權(quán)和尋租機(jī)會(huì)，防止因徇私舞弊而隨意執(zhí)法和選擇性監(jiān)管，促進(jìn)依法行政、執(zhí)法公正，江蘇省組織有關(guān)部門開(kāi)展隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單編制工作，制定了《省政府部門雙隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單審核標(biāo)準(zhǔn)》；編制完成了《江蘇省政府部門隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單》（審議稿），擬確定列入省級(jí)部門隨機(jī)抽查事項(xiàng)378項(xiàng)。不列入抽查事項(xiàng)共336項(xiàng)。
《綱要》要求加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)和信息共享，有條件的地方和部門2016年年底前要建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法信息平臺(tái)，完善網(wǎng)上執(zhí)法辦案及信息查詢系統(tǒng)。根據(jù)馬懷德的觀察，這一點(diǎn)在實(shí)踐中也得到了較好的落實(shí)。執(zhí)法過(guò)程全記錄、執(zhí)法公示等在一些省市已形成制度。
中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)青鋒說(shuō)：“總的看來(lái)，《綱要》確定的法治政府建設(shè)的總藍(lán)圖和路線圖、施工圖，對(duì)構(gòu)建法治政府的大廈確實(shí)起到了預(yù)期的效果， 《綱要》的深入貫徹實(shí)施，成了在法治軌道上推動(dòng)政府各項(xiàng)工作邁上新臺(tái)階的重要?jiǎng)恿?，大幅提升了我?guó)的法治政府建設(shè)的水平?！?/span>
說(shuō)起來(lái)重要做起來(lái)不要問(wèn)題存在
《綱要》實(shí)施元年，法治政府建設(shè)大大提速。
不過(guò)，一些問(wèn)題的存在，也使得《綱要》在下一步的實(shí)施中尚需加力。
《綱要》規(guī)定，落實(shí)第一責(zé)任人責(zé)任。黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，將建設(shè)法治政府?dāng)[在工作全局的重要位置?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府每年第一季度要向同級(jí)黨委、人大常委會(huì)和上一級(jí)政府報(bào)告上一年度法治政府建設(shè)情況，政府部門每年第一季度要向本級(jí)政府和上一級(jí)政府有關(guān)部門報(bào)告上一年度法治政府建設(shè)情況，報(bào)告要通過(guò)報(bào)刊、政府網(wǎng)站等向社會(huì)公開(kāi)。
僅就報(bào)告情況來(lái)看，就屬落實(shí)不力的部分。根據(jù)記者的了解，有的沒(méi)有形成報(bào)告，有的形成了沒(méi)有公開(kāi)，或僅僅在內(nèi)部公開(kāi)。在馬懷德看來(lái)，這是因?yàn)椤暗谝回?zé)任人履行職責(zé)不到位”。
馬懷德指出，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治政府建設(shè)的要求還不夠嚴(yán)，在法治的重視程度上雖然有所提高，但有些地方有些部門還存在著“以文件落實(shí)文件，以會(huì)議貫徹會(huì)議”，“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)不要”的問(wèn)題，“領(lǐng)導(dǎo)的注意力還是集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)穩(wěn)定上，還沒(méi)有將建設(shè)法治政府?dāng)[在工作全局的重要位置”。
近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），有望改善這一狀況?！兑?guī)定》指出，黨政主要負(fù)責(zé)人不履行或者不正確履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)依照《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》等有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)予以問(wèn)責(zé)。
根據(jù)《規(guī)定》，黨政主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)將履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況列入年終述職內(nèi)容，上級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況開(kāi)展定期檢查、專項(xiàng)督查。上級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)將下級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)情況納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，作為考察使用干部、推進(jìn)干部能上能下的重要依據(jù)。
此外，執(zhí)法過(guò)程中的不作為、慢作為、作為不到位甚至暴力執(zhí)法現(xiàn)象依然存在。馬懷德認(rèn)為，執(zhí)法不作為問(wèn)題在其中最為突出?！按蠹叶寂?lián)?zé)任，而不作為損害的是社會(huì)公共利益。所以我們一方面規(guī)范執(zhí)法，另一方面要保證法定職責(zé)履行到位?！?/span>
