新時期村民自治風(fēng)險的善治策略
——結(jié)合掃黑除惡及鄉(xiāng)村營商環(huán)境優(yōu)化的分析
一、問題的提出
圍繞“三農(nóng)”問題，新時期的鄉(xiāng)村面臨著越來越多的法律和政策供給，大的方面有精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、掃黑除惡、鄉(xiāng)村營商環(huán)境的優(yōu)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，小的方面有村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”、村務(wù)監(jiān)督委員會、村規(guī)民約等等,它們均內(nèi)在統(tǒng)一于村民自治組織活動的善治。村民自治組織既是掃黑除惡關(guān)注的重點，又是鄉(xiāng)村基層營商環(huán)境的重要實踐主體，村民自治的運行績效便是鄉(xiāng)村面臨的最為重要的營商環(huán)境。只有實現(xiàn)村民自治組織活動的善治，才能增強基層組織對黑惡勢力的“免疫力”，才能優(yōu)化鄉(xiāng)村營商環(huán)境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。
村民自治治什么？華東理工大學(xué)教授曾浩認為，我國社會治理的根本問題是社會需求與社會需求供給的關(guān)系問題，社會治理的基本對象是社會需求。這種提法符合我國社會矛盾轉(zhuǎn)化的實際。村民自治首要的是治理鄉(xiāng)村社會需求及由需求產(chǎn)生的社會風(fēng)險。綜合中國社會尤其是村民自治30多年的發(fā)展歷程來看，除自治精神、民主精神、穩(wěn)定農(nóng)村價值預(yù)設(shè)外，村民自治的價值預(yù)設(shè)中還蘊含對社會風(fēng)險的防控。社會風(fēng)險防控思想和理論可視為村民自治的重要正當(dāng)性支撐。“村民自治風(fēng)險”是對村民自治過程中產(chǎn)生的制度性風(fēng)險、自治組織自身的風(fēng)險、來自村民的風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險等的統(tǒng)稱。在村民自治實踐中，基層民主政治要講，社會風(fēng)險防控也要講，政府、自治組織和村民應(yīng)著重增強風(fēng)險意識、反思意識和責(zé)任意識，采取科學(xué)有效的策略減少和規(guī)避風(fēng)險。
二、掃黑除惡專項斗爭揭示的村民自治風(fēng)險防控點
掃黑除惡專項斗爭揭示了諸多村民自治風(fēng)險。以四川省東部的廣安市為例，其2018年掃黑除惡舉報村黨支部書記、村主任、村民小組組長等村干部涉黑惡的占線索核查總數(shù)39.82%、占涉農(nóng)線索總數(shù)86.28%。雖然定性為黑惡勢力的較少，但核查仍然反映出一些共性問題：（1）線索核查難度普遍較大，對于1條涉農(nóng)舉報線索，核查組動輒就對十幾個、幾十個村民展開調(diào)查。（2）村民主觀臆測性舉報頻發(fā)。核查發(fā)現(xiàn)了“元老級”村干部治村導(dǎo)致自治弱化虛化、不恰當(dāng)?shù)匕l(fā)展集體經(jīng)濟風(fēng)險、違規(guī)低保、村務(wù)不公開或公開不足等比較突出的自治風(fēng)險。依美國學(xué)者歐博文對村治類型的劃分，應(yīng)警惕村干部異變?yōu)榇灏?，警惕癱瘓村、專制村、失控村的出現(xiàn)。經(jīng)梳理，初步歸納出32條村民自治風(fēng)險防控點。
在制度性風(fēng)險中，農(nóng)地“三權(quán)分置”與“村改居”是時下熱議的改革制度，也存在潛在的社會風(fēng)險。如三權(quán)分置容易產(chǎn)生集體所有權(quán)虛化、流轉(zhuǎn)雙方違約、農(nóng)地“非農(nóng)化”或“非糧化”及失地農(nóng)民社會保障風(fēng)險。“村改居”則可能誘發(fā)征地拆遷、集體資產(chǎn)管理風(fēng)險、缺乏認同等風(fēng)險。自《民法總則》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人、基層群眾性自治組織法人屬特別法人之后，組織或個別成員所為的行為，還面臨著印章管理風(fēng)險、集體經(jīng)濟發(fā)展投資風(fēng)險、行政處罰和司法制裁風(fēng)險。在財務(wù)管理方面，有村（組）帳村管、村帳鎮(zhèn)管、村帳雙管、組帳組管（財會人員管理）四種模式。不統(tǒng)一或不規(guī)范的村組財務(wù)管理模式，容易衍生廉政風(fēng)險。
三、村民自治風(fēng)險的善治策略
黨的十九大報告提出，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這實質(zhì)上是強調(diào)以村民自治為核心構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體系，追求鄉(xiāng)村的善治。善治意指良好的治理，是使公共利益最大化的社會管理過程，它包含合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效性六個基本要素。以此作為拓展，善治可視為最好的風(fēng)險防控策略，也是有效的鄉(xiāng)村營商環(huán)境優(yōu)化進路。
（一）厲行法治，營造優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村基層營商環(huán)境
資本下鄉(xiāng)背景下，倡導(dǎo)“法治是最好的營商環(huán)境”，基層政府和村民自治組織應(yīng)著力營造更加穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境。要求做到：（1）嚴格依法辦事，樹立正確的政績觀；產(chǎn)業(yè)開發(fā)要將依法保護投資者產(chǎn)權(quán)與守住耕地紅線和生態(tài)紅線、守住農(nóng)民權(quán)益不受損的底線結(jié)合起來。(2)深化“放管服”改革，集中力量整治市場及環(huán)境亂點、亂象，服務(wù)好、保護好工商資本下鄉(xiāng)的積極性。(3)建立資本下鄉(xiāng)的準入機制，加強對投資項目的監(jiān)管和服務(wù)。要發(fā)揮村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、租金預(yù)付和流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度在農(nóng)業(yè)供給側(cè)的導(dǎo)向作用。（4）借助市縣“互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)權(quán)交易”與全國農(nóng)村要素流轉(zhuǎn)信息化服務(wù)平臺，激發(fā)市場活力。
（二）培育集體經(jīng)濟增長點，構(gòu)筑緊密的鄉(xiāng)村利益共同體
1.探索集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式，增強村級集體經(jīng)濟的“造血”功能。其一，村組要破除思維定勢，既不能因為自然資源稟賦差而不發(fā)展集體經(jīng)濟，又不能舍小求大、舍近求遠來發(fā)展集體經(jīng)濟。要從內(nèi)部發(fā)力，廣泛發(fā)動群眾、民主決策，從小的經(jīng)濟增長點入手，逐步壯大集體產(chǎn)業(yè)規(guī)模。其二，應(yīng)抓住資本下鄉(xiāng)契機，探索集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式，以資本下鄉(xiāng)帶動混合集體經(jīng)濟發(fā)展。
2.規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理，盤活“三資”存量優(yōu)勢。農(nóng)村“三資”普遍存在資金管理混亂、資產(chǎn)資源管理不力等問題，離保值增值要求尚有差距。應(yīng)當(dāng)深化對農(nóng)村“三資”規(guī)范化管理，建設(shè)轄區(qū)內(nèi)規(guī)范化、信息化管理平臺，以嚴查、細查、清查為導(dǎo)向，實現(xiàn)陽光增值。
（三）加強農(nóng)村黨組織建設(shè)，做強黨建引領(lǐng)村民自治
《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》、2019年中央一號文件、《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》都對“一肩挑”提出了目標(biāo)要求?！耙患缣簟辈⒉荒軓母旧辖鉀Q“元老級”村干部、鄉(xiāng)村精英外流、監(jiān)督不力、民意不達、“人難選、人難留、缺作為、缺活力”等問題。因此，應(yīng)做強黨建，落實配套的人才儲備選拔、培訓(xùn)教育、激勵及監(jiān)督制約制度。
（四）重視自治章程和村規(guī)民約，發(fā)揮其防控風(fēng)險的作用
自治章程、村規(guī)民約均屬于廣義上的村規(guī)民約。村規(guī)民約效力不彰、執(zhí)行不力或并未執(zhí)行已成不爭的事實。應(yīng)落實民政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央政法委等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)鄉(xiāng)村普遍制定或修訂形成務(wù)實管用的村規(guī)民約。經(jīng)村民會議民主議定且務(wù)實管用的村規(guī)民約，不僅能為解決村治現(xiàn)實性問題提供效力性支撐，還能為防控制度性風(fēng)險、自治組織自身風(fēng)險、來自于村民的風(fēng)險和經(jīng)濟生態(tài)風(fēng)險做一些制度性安排。為發(fā)揮村規(guī)民約法治化防控風(fēng)險的作用，政府、法院等部門應(yīng)當(dāng)對村委會建章立制給予法律幫助和指導(dǎo)。
（五）信息化手段回應(yīng)村務(wù)公開需求，構(gòu)筑團結(jié)的風(fēng)險防控共同體
新時期的村民對村務(wù)信息公開的需求日益增長，且更加注重即時性、實據(jù)性。政府、自治組織應(yīng)采用信息化手段深化村務(wù)公開，并藉此對村民自治實績進行監(jiān)測評估、預(yù)警。具體舉措有：（1）由縣級民政部門、紀監(jiān)委部門建設(shè)獨立的村務(wù)公開網(wǎng)或者將村務(wù)信息分類上傳公開于政府門戶網(wǎng)站；（2）建立“村民微信群”、“鄉(xiāng)村公眾號”，即時發(fā)布村務(wù)信息并答疑解惑；（3）保障村務(wù)監(jiān)督委員會履行職責(zé)，給村務(wù)監(jiān)督委員會配置攝影、錄音設(shè)備?；诖鍎?wù)監(jiān)督委員會職能定位，給其配置攝影、錄音設(shè)備，可以對村務(wù)決策、村務(wù)會議過程、村務(wù)公開情況等予以同步拍照或錄音，以備查閱、公開或傳輸給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級主管部門存檔（試聽資料可有限度公開）。強調(diào)信息化手段及圖片、視聽資料的利用，既可以增強村務(wù)公開情況的實據(jù)性，解決掃黑除惡與違紀線索核查難問題，又可以實時監(jiān)測、評估、預(yù)警，讓村委會、村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同構(gòu)筑起事前和事后完整的且可供溯源的自治風(fēng)險防控體系。
（六）聚集風(fēng)險防控，建立健全下鄉(xiāng)活動的長效機制
促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要不斷豐富下鄉(xiāng)活動內(nèi)涵，建立健全送法、送政策、送技術(shù)、送服務(wù)下鄉(xiāng)的長效機制。其一，要聚焦風(fēng)險防控開展下鄉(xiāng)活動，重點關(guān)注村民、自治組織、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中遇到的困難和風(fēng)險。其二，將送法下鄉(xiāng)與送政策下鄉(xiāng)置于同等重要的地位，廣泛且聯(lián)動地（多村，多下鄉(xiāng)主體、多受眾主體的聯(lián)動）開展政策宣講。其三，鼓勵和引導(dǎo)志愿服務(wù)組織、新型社會組織參與村民自治或提供服務(wù)，協(xié)助解決村治問題。其四，在做好送法、送政策、送技術(shù)下鄉(xiāng)的同時，側(cè)重做好政府部門、社會組織“送服務(wù)下鄉(xiāng)”工作。
（作者：四川省華鎣市人民法院審管辦及研究室副主任陸文輝）
