農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式轉(zhuǎn)變與集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)代化改造
張安毅 韓凌月
我國(guó)“三農(nóng)”問題的解決，繞不開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。我國(guó)《民法總則》第九十九條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以具有法人資格，但其是何種性質(zhì)的法人，并未明確。未來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)如何改造，則要從其承擔(dān)的社會(huì)功能、存在目的入手。作為農(nóng)村生產(chǎn)資料公有化之后的時(shí)代產(chǎn)物，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期在農(nóng)村存在，這與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給長(zhǎng)期嚴(yán)重缺位密切相關(guān)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在某種意義上是在農(nóng)村提供公共產(chǎn)品。但現(xiàn)代農(nóng)村所需的公共服務(wù)遠(yuǎn)超出了集體經(jīng)濟(jì)組織所能涵蓋的范疇，在政府服務(wù)能力日益強(qiáng)大的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)如何改造，從而與農(nóng)村社會(huì)需求相適應(yīng)，是一個(gè)亟待深入探討的問題。
一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊歷史功能：為農(nóng)村農(nóng)民提供公共產(chǎn)品
1950 年我國(guó)《土地改革法》出臺(tái)實(shí)施，極大的激發(fā)了農(nóng)民勞動(dòng)的積極性，不過這并沒有也無法解決農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還缺乏水利設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)、還缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具，農(nóng)村發(fā)展還缺乏教育文化體育公共服務(wù)等問題。其實(shí)這個(gè)問題自古以來就是制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的瓶頸。相比城鎮(zhèn)而言中國(guó)農(nóng)村地廣人多、情況復(fù)雜，新中國(guó)建立后政府也不能在短時(shí)期內(nèi)很好的在農(nóng)村提供水利設(shè)施、道路建設(shè)等生產(chǎn)生活公共服務(wù)。新中國(guó)如何解決這個(gè)問題？1953 年我國(guó)通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，推行勞動(dòng)互助、生產(chǎn)合作，農(nóng)民之間建立的互助組織逐步設(shè)立公有農(nóng)具；1955 年我國(guó)通過了《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，1956 年我國(guó)通過了《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，據(jù)此而成立的高級(jí)社，對(duì)加入合作社社員（農(nóng)民）的生產(chǎn)資料私有制進(jìn)行了集體所有制改造。新中國(guó)政府從走社會(huì)主義道路的路徑上，以在農(nóng)村生產(chǎn)資料公有制改革基礎(chǔ)上建立合作社的途徑來解決農(nóng)村農(nóng)民以及農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的公共服務(wù)提供問題。依據(jù)《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》以及《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，一方面是政治目的即消滅剝削，使全體農(nóng)民富裕起來；另一方面是經(jīng)濟(jì)目的，即克服小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的落后性，發(fā)展社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；最后，是服務(wù)社員的目的，而這種服務(wù)是多方面的，依據(jù)上述章程農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社要隨著生產(chǎn)的發(fā)展，不斷地增加社員的收入，還要根據(jù)社員的需要，舉辦各種文化、福利事業(yè)。合作社建立后，不僅為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供公共產(chǎn)品，為農(nóng)村農(nóng)民提供文化等公共服務(wù)，由于農(nóng)民喪失了生產(chǎn)資料，因此合作社還承擔(dān)了直接向農(nóng)民個(gè)體提供社會(huì)保障的職責(zé)?；谵r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)民提供生活保障、公共服務(wù)等公共產(chǎn)品的功能，歷史上我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不是純粹的經(jīng)濟(jì)組織。
二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的歷史價(jià)值及現(xiàn)實(shí)局限性
長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)民通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償享受各種公共服務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織彌補(bǔ)了政府在農(nóng)村提供公共產(chǎn)品不足的缺陷。我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行城鄉(xiāng)分割的社會(huì)體制，并在城鄉(xiāng)實(shí)行完全不同的社會(huì)管理體系。由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向成員提供公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)，在于集體財(cái)產(chǎn)的存在，農(nóng)村生產(chǎn)資料公有化改革之后，集體財(cái)產(chǎn)由合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理，這種集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)由農(nóng)民集體即勞動(dòng)群眾集體享有。我國(guó)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)村農(nóng)民提供社會(huì)保障、公共服務(wù)，是歷史上的特殊安排，發(fā)展至今農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)局限性越來越明顯：第一，不能滿足農(nóng)民的公共需求?，F(xiàn)代社會(huì)人們的需求是多方面的，除了衣食住，還有醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、交通等，只有依靠國(guó)家才能提供這些現(xiàn)代化的公共服務(wù)。第二，不能準(zhǔn)確界定農(nóng)村公共產(chǎn)品需求主體。我國(guó)長(zhǎng)期以來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以戶籍認(rèn)定成員，向成員提供生活保障、公共服務(wù)，這具有一定的歷史合理性，具有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民需要依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為其提供公共服務(wù)、基本保障。然而，我國(guó)戶籍改革快速推進(jìn)，戶籍制度改革的目標(biāo)是回歸戶籍的原本人口信息記載制度面目，不能再以戶籍認(rèn)定身份、配置資源，不能再以戶籍來配置包括集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)在內(nèi)的一系列權(quán)益。近年來大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，無需再利用集體經(jīng)濟(jì)組織提供的承包地、宅基地，造成資源浪費(fèi)。第三，導(dǎo)致資源利用低效率。鑒于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的內(nèi)容，是集體經(jīng)濟(jì)組織給予成員的公共產(chǎn)品或者說福利品，承包土地都是以現(xiàn)有成員為基數(shù)進(jìn)行平均分配，這也是為了保障每一個(gè)成員都有機(jī)會(huì)使用集體土地。但這種模式容易導(dǎo)致土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重妨礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化和生產(chǎn)效益的提高，單個(gè)農(nóng)戶無法通過規(guī)模經(jīng)營(yíng)來提高生產(chǎn)效益。
三、國(guó)家提供公共產(chǎn)品背景下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)代化改造
現(xiàn)代中國(guó)的發(fā)展也使得國(guó)家具有了在農(nóng)村提供公共服務(wù)的能力，政府主導(dǎo)的養(yǎng)老醫(yī)療等社會(huì)保障體系正在農(nóng)村社會(huì)逐步完善，扶貧活動(dòng)的深入開展，也說明國(guó)家向農(nóng)村提供的公共服務(wù)趨于深化。此時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具備了向純粹的經(jīng)濟(jì)組織過渡的條件。我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所承擔(dān)的功能在不同時(shí)期是不同的，現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能應(yīng)是經(jīng)濟(jì)職能，一方面經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)，另一方面為成員提供經(jīng)濟(jì)服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的核心問題是要按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)資源配置、利用的高效率，因此應(yīng)進(jìn)行現(xiàn)代化改造。這主要涉及三個(gè)方面：第一，明確主體性質(zhì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的法人制度重構(gòu)，以便其獨(dú)立決策、獨(dú)立運(yùn)行。第二，明確運(yùn)行規(guī)則。政社合一的時(shí)代已經(jīng)過去，國(guó)家不能再直接干預(yù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部各項(xiàng)事務(wù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要實(shí)現(xiàn)自我管理，自我運(yùn)行。我國(guó)《民法總則》雖然規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以具有法人資格，但沒有解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理規(guī)則缺位問題。作為一個(gè)組織體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)良好的運(yùn)行比如做出內(nèi)部決議、對(duì)外表達(dá)自己的意思表示都必須有治理保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)自治，要建立成員大會(huì)作為權(quán)力機(jī)構(gòu)，建立理事會(huì)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，建立監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在集體財(cái)產(chǎn)、集體經(jīng)濟(jì)中的權(quán)益而出現(xiàn)的，在集體經(jīng)濟(jì)組織政社合一、承擔(dān)了提供公共產(chǎn)品任務(wù)的體制下，這種成員權(quán)必然包括經(jīng)濟(jì)政治等多方面內(nèi)容，但在集體經(jīng)濟(jì)組織不再承擔(dān)提供公共產(chǎn)品任務(wù)的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)也將演化為以財(cái)產(chǎn)利益為主要內(nèi)容的權(quán)利。
作者簡(jiǎn)介
張安毅 河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師
韓凌月 河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)碩士研究生
